«Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти»




Скачать 463.41 Kb.
страница1/2
Дата06.05.2016
Размер463.41 Kb.
  1   2

Проект

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации


ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ
на тему

«Вопросы законодательного

обеспечения и совершенствования

разграничения полномочий между

уровнями публичной власти»
г. Москва 26 апреля 2012 года

Рекомендации
26 апреля 2012 года Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления совместно с Комитетом Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока провел парламентские слушания на тему «Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти».

Обсудив комплекс вопросов, связанных с законодательным обеспечением осуществления органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в различных сферах правоотношений, а также подготовкой предложений по перераспределению отдельных государственных полномочий, участники парламентский слушаний отмечают следующее.

На протяжении последних лет принимаются активные меры по повышению эффективности проводимой государством политики и совершенствования федеративного устройства и местного самоуправления, в том числе, посредством оптимизации полномочий различных уровней публичной власти.

Вопросы достижения устойчивых темпов экономического роста государства, проведения модернизации экономики, оказания адресной социальной поддержки гражданам не могут быть решены без активного участия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь больше возможностей влиять на формирование инвестиционного климата и решение социальных вопросов на соответствующих территориях. Но для этого им необходимы значительные публично-властные полномочия в различных сферах общественных отношений, а также стабильная и достаточная финансовая база для их реализации.

Сложившаяся в начале 1990-х годов система законодательства Российской Федерации не позволяла обеспечить четкое разграничение полномочий, финансовых ресурсов и ответственности за их осуществление между уровнями публичной власти. Это сдерживало социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и не позволяло обеспечить на необходимом уровне удовлетворение бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований.

В связи с этим реализация концепции оптимального и четкого разграничения полномочий и финансовых ресурсов между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления началась в рамках проведения федеральной и муниципальной реформ в 2000-е годы. Одна из главных задач, для решения которых проводились указанные реформы, – определение оптимального и достаточного перечня полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и пределов их осуществления, а также обеспечение их решения на каждом уровне публичной власти необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

Принятые в рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления федеральные законы, вносящие изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации в определенной мере упорядочили полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Одновременно с перераспределением полномочий были установлены и закреплены доходные источники бюджетов, а также определены принципы формирования и распределения финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемой из федерального бюджета.

Вместе с тем, несмотря на масштабы проделанной работы, процесс разграничения полномочий в настоящее время нельзя считать завершенным.

Важнейшей на сегодня становится задача повышения качества управления и эффективности принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления решений в целях повышения уровня жизни граждан, создания равных возможностей для реализации населением своих политических, социальных, экономических прав вне зависимости от места проживания. При этом в силу объективных закономерностей пространственного развития Российской Федерации актуализируется задача проведения дифференцированной государственной политики для решения обозначенных задач в отношении регионов с различным уровнем социально-экономического развития.

Для решения задачи по повышению эффективности государственных расходов в рамках реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р, продолжается подготовительная работа по внедрению программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, и подготовки к переходу, начиная с 2014 года, к «программному бюджету». В настоящее время формирование «программных бюджетов» осуществляется в ряде субъектов Российской Федерации, а город Москва уже реализует такой бюджет.

В целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Правительству Российской Федерации дано поручение подготовить предложения по изменению сложившейся пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней, в результате реализации которых должна повыситься роль регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012–2014 годах поставлена задача обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

В соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 27 июня 2011 года № 425-рп в целях расширения полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления образованы рабочие группы по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям.

Участники слушаний обращают внимание на то, что в ходе реформ не все вопросы удалось решить должным образом, были допущены определенные просчеты и отступления от первоначальных принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти, выявились новые проблемы.

1. Увеличение объема расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не обеспеченных соответствующими источниками доходов.


В течение последних лет в результате принятия целого ряда федеральных законов более чем на треть увеличились по сравнению с первоначально установленными перечни собственных полномочий органов государственной субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; далее – Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) и вопросов местного значения всех типов муниципальных образований (статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). При этом перераспределения налоговых и иных доходных источников между уровнями бюджетной системы не производилось.

Для определения достаточности финансового обеспечения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований важна оценка их расходных обязательств по осуществлению собственных полномочий в соответствии с реальными финансовыми потребностями региональных и местных бюджетов на их реализацию. Обеспечение соответствия между размером расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по решению собственных государственных полномочий и вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами, остается в настоящее время одной из основополагающих задач. При этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны быть обеспечены финансовыми ресурсами таким образом, чтобы органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могли осуществлять финансирование не только текущих расходов, но и формировать бюджеты развития в структуре соответствующих бюджетов.

При распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы должен соблюдаться принцип: за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами закрепляются налоговые доходы, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления соответствующих территорий. Так, например, закрепление за регионами поступлений от акцизов на этиловый спирт, табачную продукцию, легковые автомобили, спиртосодержащую продукцию, автомобильный бензин и ряда других акцизов увеличит доходную базу региональных бюджетов на 170 млрд. руб. Передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2 процентов, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет, позволит увеличить доходы муниципалитетов более чем на 240 млрд. руб.

Кроме того, в настоящее время значительно сокращают доходную базу региональных и местных бюджетов льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством. Речь идет о федеральных льготах, установленных в отношении регионального налога на имущество организаций и местных налогов – земельного налога и налога на имущество физических лиц. Отмена таких льгот – это не только переход к более справедливому способу распределения собственных налоговых доходов между субъектами Российской Федерации и муниципалитетами, но и способ повышения налоговой автономии региональных и местных властей, а значит – и ответственности за принимаемые ими решения. Данная мера приведет к увеличению размеров поступлений в региональные и местные бюджеты более чем на 200 млрд. руб. ежегодно.

Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, уплачиваемые предприятиями, в первую очередь – предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления как в развитии малого и среднего бизнеса, так и производства вообще на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию местной экономики и промышленного производства. Так, передача местным бюджетам налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, увеличит доходы таких бюджетов на 142,1 млрд. руб. Кроме того, увеличение отчислений от налога на доходы физических лиц на 10 % позволит расширить доходную часть местных бюджетов еще на 199,5 млрд. руб.

Особого внимания требует вопрос полноценного финансирования сферы жилищно-коммунальных отношений, так как в значительной мере обустройство жилищно-коммунального хозяйства входит в сферу вопросов местного значения и напрямую влияет на качество жизни большинства жителей муниципальных образований. В настоящее время эта сфера отношений является источником постоянного социального напряжения. При этом муниципальные образования почти не только не имеют реальных финансовых возможностей для решения этих проблем, но и реальных возможностей по надлежащему контролю и регулированию в данной сфере.

Принципиального решения требуют вопросы высокого износа основных фондов коммунальной инфраструктуры и низкого качества обслуживания многоквартирных и жилых домов, что соответственно влечет падение качества и комфорта проживания в них граждан. Безусловно имеется положительный эффект от деятельности Фонда содействия реформированию ЖКХ, за счет средств которого и средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в основном и осуществляется капитальный ремонт. Вместе с тем капитальный ремонт осуществляется в минимально-необходимых объемах, задача повышения уровня эффективности использования ресурсов, снижения потерь и повышения уровня благоустройства дома при проведении ремонта зачастую не ставится. В результате отремонтированные дома не соответствуют современным требованиям.

Более того, в настоящее время не определены механизмы дальнейшей, после завершения сроков работы Фонда, государственной поддержки собственников помещений в проведении капитальных ремонтов многоквартирных домов и модернизации коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.

В этой связи отдельного внимания требуют вопросы межбюджетных отношений. Например, при формировании бюджета на очередной финансовый год субъектом Российской Федерации в расчетах потребности муниципального образования в финансовых средствах, расходы на капитальный ремонт муниципального имущества не принимаются во внимание. Доходы от сдачи такого имущества в аренду учитываются в общей сумме доходов бюджета муниципального образования, которые направляются на финансирование расходов (на содержание учреждений, благоустройство и иные учтенные в расчете мероприятия), утвержденных в соответствии с нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

Аналогичное внимание требуется уделить при решении вопроса о ремонте другого муниципального имущества: теплотрасс, котельных и водопроводов, так как в структуре действующих тарифов соответствующие средства в достаточном объеме не предусматриваются.

Другой проблемой, не способствующей полноценному финансовому обеспечению полномочий муниципалитетов, является действующая методика анализа объективных финансовых потребностей муниципальных образований в целях выравнивания бюджетной обеспеченности. Указанная методика не учитывает фактический рост цен и тарифов на коммунальные услуги, которые занимают в расходах муниципальных учреждений второе место после заработной платы. Рост тарифов на коммунальные услуги по теплу и электрической энергии значительно превышает прогнозируемый рост тарифов, рассчитанных по этой методике. Данная методика содержит понижающие коэффициенты к утвержденным нормативам по ряду расходных полномочий. Например, при применении понижающих коэффициентов по капитальному ремонту муниципального жилищного фонда нормативные расходы уменьшаются на 55 процентов, а по капитальному текущему ремонту дорог и их содержанию на 95 процентов.

Таким образом, муниципальное имущество невозможно отремонтировать за счет средств местного бюджета, что входит в противоречие с обязанностью собственника проводить капитальный ремонт муниципального имущества.

Следующей концептуальной проблемой, препятствующей эффективному развитию сферы ЖКХ, является непрозрачность процедур установления тарифов на услуги ресурсоснабжающих организаций, что вызывает необоснованный рост стоимости коммунальных услуг в целом и существенно превышающий темпы роста доходов граждан в частности. В совокупности со слабым развитием конкуренции на рынке управляющих организаций это порождает низкое качество услуг, предоставляемых населению, и сопровождается высокой стоимостью этих услуг.

Еще одной важной проблемой при реализации полномочий муниципалитетов является отсутствие действенного контроля со стороны муниципальных образований за деятельностью организаций, осуществляющих эксплуатацию и обслуживание общего имущества в многоквартирном доме, что является следствием отсутствия у муниципалитетов реальных рычагов влияния на эти организации.

Таким образом, проблемы ЖКХ сегодня невозможно решить только за счет финансовых ресурсов бюджетов всех уровней

2. Несоответствие между базовым и отраслевым законодательством в определении компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления.


Согласно абзацу второму пункта 4 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, части 1 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ перечни собственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, а равно вопросов местного значения муниципальных образований являются закрытыми и могут быть изменены, в том числе расширены, только путем внесения изменений в указанные нормы. Полномочия, закрепляемые за органами государственной власти и органами местного самоуправления иными федеральными законами, должны соответствовать указанным перечням либо передаваться субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям в порядке наделения отдельными государственными полномочиями. Однако в ряде отраслевых федеральных законов установлены полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, выходящие за пределы, очерченные пунктом 4 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, частью 1 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, и не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных полномочий.

К данной категории относятся, например, следующие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления отраслевым законодательством:

- регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (статья 4 Закона Российской Федерации 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);

- осуществление отдельных полномочий собственника в отношении государственных земель до разграничения государственной собственности на землю (пункт 10 статьи 3 Федерального закона 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);

- проведение конкурса по выбору управляющей компании, создание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами, включая контроль за деятельностью управляющих компаний (часть 4 статьи 161, статья 165 Жилищного кодекса Российской Федерации; далее – ЖК РФ); установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (статьи 156 и 158 ЖК РФ); перевод жилых помещений в нежилые, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (статья 14 ЖК РФ); формирование земельных участков под многоквартирными домами (статья 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»);

- полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования, включая приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (статья 5 Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах»);

- прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);

- регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями – физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);

- выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации);

- участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Более того, до настоящего времени имеются случаи установления полномочий органов местного самоуправления подзаконными правовыми актами – например, ведение похозяйственных книг (Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11 октября 2010 года № 345 «Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов»).

Аналогичным образом применительно к компетенции субъектов Российской Федерации имеются существенные разночтения между пунктом 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ и положениями Жилищного, Трудового, Семейного, Земельного кодексов и других федеральных законов.

Кроме того, существует ряд полномочий, вызывающих сложности в однозначном отнесении к тому или иному предмету ведения субъектов Российской Федерации либо вопросу местного значения (например, отлов и содержание безнадзорных животных, постановка на учет, содержание бесхозяйного недвижимого имущества, а также оформление права муниципальной собственности на него в случае необнаружения собственника, размещение социальной рекламы и др.).

В качестве особого примера несоответствия между базовым и отраслевым законодательством в определении компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления можно привести ситуацию с городскими лесами.

Согласно статье 102 Лесного кодекса Российской Федерации городские леса представляют собой один из видов защитных лесов. При этом городские леса расположены на лесных участках, которые могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, а также на земельных участках, собственность на которые не разграничена. Вместе с тем, в настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ организация использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов, а также муниципальный лесной контроль в таких лесах возложены на органы местного самоуправления поселений и городских округов, вне зависимости от того, в чьей собственности находятся соответствующие лесные участки.

Таким образом, на органы местного самоуправления возлагаются полномочия по организации охраны, защиты и воспроизводства имущества, в том числе по несению соответствующих расходов, которое находится в федеральной и региональной собственности, что не соответствует бюджетному законодательству и законодательству о местном самоуправлении. Более того, возлагая такие обязанности на органы местного самоуправления, законодательство даже не содержит определение понятия городских лесов.

Таким образом, необходимо привести рамочное и отраслевое законодательство во взаимное соответствие, в том числе в необходимых случаях оформить передачу федеральных полномочий субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям (например, регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета). Объем собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, объем полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения должен быть четко и недвусмысленно определен в законах.

3. Закрепление за органами власти разных уровней, а также за муниципальными районами, городскими округами и поселениями одинаковых или однотипных по своему содержанию полномочий и вопросов.


В ряде случаев формулировки пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ и статей 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ таковы, что не позволяют разграничить собственные полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и вопросы местного значения муниципальных образований. При этом четкого разграничения компетенции не производится и в отраслевом законодательстве, в результате чего невозможно определить границы ответственности каждого уровня власти в соответствующей сфере. Это касается, например, полномочий в сфере охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйственного производства, поддержки малого и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных художественных промыслов, деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, терроризма и экстремизма, работы с детьми и молодежью.

Такая ситуация противоречит не только концепции проводимой реформы по разграничению полномочий, но и конституционным принципам федеративного устройства и обособленности местного самоуправления, которые предполагают закрепление за каждым уровнем власти собственной компетенции.

4. Недостаточно последовательный учет при разграничении компетенции природы и назначения каждого уровня власти.

С одной стороны, на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления подчас возлагаются не свойственные им функции. В ряде случаев к собственной компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований относится решение задач, имеющих общегосударственный, а не региональный или местный характер, либо требующих централизованного подхода, решения силами единой государственной системы органов. Так, к вопросам местного значения отнесены профилактика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка.

Второй стороной названной проблемы является, напротив, централизация на федеральном уровне ряда функций, которые могут осуществляться на региональном или местном уровне. Это ведет к росту числа территориальных подразделений федеральных органов государственной власти и к снижению эффективности решения некоторых вопросов. Это касается в первую очередь контрольно-надзорных полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономические процессы, инвестиционный климат в регионах.

В связи с этим необходимо провести инвентаризацию полномочий, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти для решения вопрос о целесообразности сохранения их за федеральным центром или передаче субъектам Российской Федерации.

5. Значительное расширение перечня прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации по участию в осуществлении полномочий Российской Федерации и прав органов местного самоуправления по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, в том числе по участию в осуществлении не переданных им государственных полномочий.
Статьями 141, 151, 161 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ закреплено порядка 10 прав каждого типа муниципальных образований, что соответствует трети объема вопросов местного значения муниципальных образований, закрепленных статьями 14, 15, 16 того же закона. При этом такие права закрепляются не только в базовом, но и в отраслевом законодательстве. Более того, с учетом изложенных выше проблем разграничения компетенции это ведет к тому, что не всегда можно однозначно определить природу той или иной функции – является ли она полномочием по решению вопроса собственной компетенции соответствующего уровня власти, не переданным в установленном порядке государственным полномочием либо правом по участию в осуществлении полномочий вышестоящего уровня власти (например, регистрация граждан по месту пребывания и жительства, прием средств от населения в счет уплаты налогов, выдача документа, подтверждающего ведение гражданином кочевого и (или) полукочевого образа жизни и т.п.).

Закрепление значительного объема прав по решению вопросов, не относящихся к основным задачам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ведет к размыванию ответственности за решение соответствующих вопросов, переложению политической и социальной ответственности на нижестоящие уровни власти. В условиях недостатка финансовых ресурсов даже для решения вопросов собственной компетенции это чревато также отвлечением бюджетных средств на решение второстепенных задач и, с другой стороны, нерешением важных вопросов жизнедеятельности населения.

6. Рост числа государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам власти нижестоящего уровня.
В последние годы значительно увеличилось количество полномочий, которые были делегированы для осуществления субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям с предоставлением из бюджетов вышестоящего уровня соответственно бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований субвенций на их реализацию. Изучение практики показывает, что объем делегированных полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, достигает, а то и превышает 50 процентов объема их собственных полномочий. Так, во многих отраслевых законах, принимаемых в последнее время, выделяется группа федеральных полномочий, передаваемых для осуществления субъектам Российской Федерации (статья 83 Лесного кодекса Российской Федерации, статья 26 Водного кодекса Российской Федерации, статья 71 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-I «О занятости населения в Российской Федерации», статья 41 Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», статья 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», статья 281 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании», статья 15 Федерального закона 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и др.).

Ситуацию усугубляет то, что ряд таких делегированных субъектам федеральных полномочий могут передаваться ими далее на местный уровень. Это предусмотрено, например, Федеральными законами «Об актах гражданского состояния», «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Законом Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов» и др. Это крайне усложняет и запутывает распределение и реализацию соответствующих функций.

Что касается органов местного самоуправления, то количество переданных им федеральных полномочий незначительно (первичный воинский учет в местностях, где отсутствуют военные комиссариаты, составление списков кандидатов в присяжные заседатели), зато велик объем передаваемых им региональных полномочий.

Реализация делегированных полномочий на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не стимулирует нижестоящие органы публичной власти к эффективному исполнению переданных (не собственных) полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения. В данном случае разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием таких полномочий «сверху вниз». В результате, федеративные отношения, а также муниципальные правоотношения, основанные на конституционной самостоятельности местного самоуправления, заменяются административными отношениями по выполнению делегированных полномочий вышестоящих органов власти.

Такая практика свидетельствует, во-первых, о недостаточной продуманности и эффективности существующей системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти, и во-вторых, о недостаточной законодательной урегулированности вопроса о наделении государственными полномочиями, об отсутствии критериев для определения полномочий, которые могут быть переданы и ограничений на передачу всех или большинства полномочий в определенной сфере.

Необходимо объективно оценить перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на предмет их передачи на муниципальный уровень.

Так, в настоящее время назрела целесообразность возврата органов местного самоуправления в сферу недропользования. Предоставление органам местного самоуправления права распоряжаться общераспространенными полезными ископаемыми (в первую очередь, песком, глиной, гравием, торфом) не только укрепит минерально-сырьевую базу местного дорожного и гражданского строительства, а также энергетики, но и положительно скажется на доходах муниципальных образований. При этом субъекты Российской Федерации своими законами могли бы устанавливать конкретный перечень полезных ископаемых, являющихся на их территории общераспространенными.

Не менее важным является сохранение в законодательстве нормы, предусматривающей участие органов местного самоуправления в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование. Такое участие следует рассматривать в качестве формы реализации конституционного права каждого жителя на благоприятную окружающую среду, и его недопустимо ставить в зависимость от воли органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Еще одной сферой, в которой участие органов местного самоуправления могло бы принести положительный как управленческий, так и социальный эффект, следует считать сферу муниципального экологического контроля.

Также в целях повышения эффективности использования территориальных ресурсов органы местного самоуправления поселений должны быть включены в состав субъектов, осуществляющих распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Одновременно должно быть отменено исключение, позволяющее органам государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжаться земельными участками в столицах (административных центрах) этих субъектов.

Осуществление органами местного самоуправления собственных контрольно-надзорных полномочий (муниципальный земельный, лесной, а до 1 января 2006 года и экологический контроль) имеет существенную особенность. Данная особенность заключается в отсутствии у органов местного самоуправления собственного аппарата принуждения, равно как и иной возможности административным путем самостоятельно добиться исполнения принятых решений. В существующей системе правового регулирования органы местного самоуправления лишены возможности не только рассматривать дела об административных правонарушениях, но и составлять протоколы об административных правонарушениях.

В целях повышения эффективности реализации муниципальных правовых актов, во-первых, следует вернуть в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий. Данный институт существовал в административном праве в период со 2 декабря 1996 года по 1 июля 2002 года. Необходимость его возвращения связана еще с тем, что законы, устанавливающие ответственность за нарушение муниципальных правовых актов (либо в общем, либо по конкретным составам), приняты только в 29 субъектах Российской Федерации.

Во-вторых, целесообразно рассмотреть возможность предоставления должностным лицам местного самоуправления составлять протоколы об административных правонарушениях, прежде всего в тех сферах, где предусмотрено осуществление муниципального контроля и надзора (лесной, земельный) или охраны (окружающая среда). Перспективной может быть сфера благоустройства, обращения с отходами. При этом взимаемые штрафы должны в обязательном порядке зачисляться в бюджет того муниципального образования, на территории которого имело место административное правонарушение.

Предоставление органам местного самоуправления собственных средств административного принуждения полностью согласуется с конституционным положением органов местного самоуправления как органов публичной власти.

Вместе с тем процессуальное положение муниципальных инспекторов, а также соответствующие процедуры должны находится в рамках, определенных Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

7. Осуществление государственного управления и местного самоуправления в особых экономических условиях.


В современных условиях одним из наиболее заметных российских проектов является создание инновационного центра «Сколково». В соответствии с Федеральным законом от 28 сентября 2010 года № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» деятельность этого центра осуществляется в целях развития исследований, разработок и коммерциализации их результатов по определенным направлениям. К таким направлениям относятся энергоэффективность и энергосбережение, ядерные и космические технологии, медицинские технологии в области разработки оборудования, лекарственных средств, стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение.

Инновационный центр «Сколково» представляет собой совокупность инфраструктуры территории этого инновационного центра и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры. Указанный инновационный центр имеет статус территориально обособленного комплекса, и его, несомненно, следует относить к территориям предназначенным для обеспечения инновационного развития страны.

Вместе с тем следует учитывать, что в Российской Федерации уже достаточно давно применяется практика создания территорий инновационного развития. Именно такими территориями по своей сути являются, в первую очередь, наукограды, технопарки, особые экономические зоны, а также в значительной мере закрытые административно-территориальные образования (далее также – ЗАТО). При этом правовой статус таких территорий, а также порядок и условия их государственной поддержке определены в законодательстве Российской Федерации.

Так, согласно Федеральному закону от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах» под особой экономической зоной понимается определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. На сегодняшний день существуют четыре типа таких зон: промышленно-производственные особые экономические зоны, технико-внедренческие особые экономические зоны, туристско-рекреационные особые экономические зоны, портовые особые экономические зоны.

Технопарк, по существу, является территориальным объединением научных, научно-педагогических, производственных, обслуживающих, финансовых и жилищно-социальных учреждений в целях создания, внедрения и производства инновационных продуктов. Поэтому технопарки являются одним из важнейших механизмов формирования инновационной среды в российской экономике.

Существуют муниципальные образования, в которых имеется высокая концентрация научно-технического потенциала и градообразующий научно-производственный комплекс. Ряд таких муниципальных образований получили статус наукограда. В отличие от технопарков, которые могут занимать часть территории города, наукоград в целом является муниципальным образованием, в котором объекты науки являются градообразующими.

В настоящее время важно не только сохранить накопленный в наукоградах научно-технологический и производственный потенциал, но и создать условия для его вовлечения в решение стратегических задач построения инновационной экономики в России и формирования современных муниципальных образований с высокоразвитой экономикой и социальной инфраструктурой.

Для решения подобных задач требуются эффективные меры государства по стимулированию рыночного спроса на наукоемкую продукцию наукоградов, развитию их научно-производственного комплекса, решению социальных проблем, сбалансированного развития всех элементов их инфраструктуры – научных, технических, технологических, образовательных, производственных, социальных и др.

В настоящее время межбюджетные трансферты наукоградам, предоставляемые из федерального бюджета, рассчитываются только исходя из численности его населения. Вместе с тем существующая система не стимулирует деятельность органов местного самоуправления наукоградов по развитию инновационной инфраструктуры и, следовательно, не вполне отвечает изначальным целям наделения этих городов статусом наукограда. В этих условиях органы местного самоуправления наукоградов в основном расходуют на развитие жилищно-коммунального хозяйства наукоградов, а не на развитие их инновационного потенциала.

Еще одна проблема в сфере развития наукоградов заключается в том, что сегодня отсутствуют реальные правовые и организационные механизмы, обеспечивающие взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления наукоградов, а также организаций, составляющих их научно-производственный комплекс по вопросам развития на территории наукоградов научной, научно-технической, инновационной деятельности, подготовки кадров. Обеспечить такое взаимодействие по данным вопросам возможно путем принятия программ инновационного и социально-экономического развития наукоградов с участием в их реализации органов власти всех уровней. В те же время в настоящее время указанная форма взаимодействия органов власти всех уровней по указанным вопросам не регламентирована в законодательстве Российской Федерации. Предоставление средств государственной поддержке бюджетам наукоградов не связывается с требованиями о разработке и утверждении органами местного самоуправления наукоградов муниципальных целевых программ по развитию их социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры. Вместе с тем решение данных вопросов без применения программно-целевых методов бюджетного планирования снижает как эффективность и системность их реализации, так и возможности осуществления уполномоченными федеральными органами государственной власти контроля за целевым и эффективным использованием органами местного самоуправления наукоградов федеральных средств, выделяемых на данные цели.

Согласно Закону Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании» ЗАТО – территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Многие такие предприятия, особенно в сфере атомной, космической и частично оборонной промышленности непосредственно связаны с развитием приоритетных для страны направлений науки и техники, использованием и внедрением наукоемких технологий, инновационной деятельностью в соответствующих сферах.

ЗАТО, с точки зрения организации местного самоуправления, являются городскими округами. При этом, местное самоуправление в ЗАТО как и в наукоградах осуществляется с определенными особенностями, установленными Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-I.

Важно отметить, что эффективное использование научно-технического потенциала территорий инновационного развития является фактором экономического роста и повышения конкурентоспособности не только отдельных субъектов Российской Федерации, но и государства в целом. При определенной целенаправленной и эффективной государственной поддержке таких территорий на них может успешно осуществляться инновационная и научно-техническая деятельность, создание и выпуск наукоемкой продукции и высокотехнологичной продукции.

Сейчас в России действуют 24 особые экономические зоны (в том числе 4 технико-внедренческие), 13 наукоградов. В 12 субъектах Российской Федерации развиваются технопарки в сфере высоких технологий. В общей сложности в инфраструктуру технико-внедренческих экономических зон (в дороги, производственные помещения, лаборатории) государство уже вложило порядка 28,3 млрд. рублей. В текущем году на развитие всех особых экономических зон, технопарков и наукоградов из федерального бюджета выделяется более 17,5 млрд. рублей.

Таким образом, все базовые элементы инновационной инфраструктуры в Росси уже созданы. Но, несмотря на определенную государственную поддержку, развитие указанных территорий осуществляется пока недостаточно системно и, надо прямо сказать, их экономический и инновационный потенциал еще недостаточно развит, а в ряде случаев используется неэффективно. В то же время данные территории должны быть ключевыми участниками процесса инновационного развития страны.

На сегодняшний день актуальная задача заключается не столько в том, чтобы смоделировать какой-то новый специальный правовой статус для территорий инновационного развития, а в том, чтобы усовершенствовать имеющиеся в нашем распоряжении правовые формы таких территорий, а также средства и механизмы их государственной поддержки. В целях обеспечения успешного экономического развития нашего государства следует также создать эффективные механизмы взаимодействия таких территорий между собой, а также с органами государственной власти, органами местного самоуправления и другими субъектами инновационной деятельности.

Следует отметить, что цели создания наукоградов, технопарков, технико-внедренческих экономических зон и инновационного центра «Сколково» близки по своей природе. Однако, на инновационный центр «Сколково» не распространяется действие Федеральных законов «О статусе наукограда Российской Федерации», «Об особых экономических зонах». Инновационный центр «Сколково» является индивидуальным проектом государства и распространение принципов его реализации в отношении наукоградов пока не предполагается. При этом объем материально-финансовых ресурсов, которые государство предполагает затратить на поддержку и развитие этого инновационного центра, несоизмеримо больше всех финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета на оказание государственной поддержки наукоградам, особым экономическим зонам, технопаркам. В то же время, полагаем, что данный инновационный центр в силу своего статуса будет взаимодействовать с инновационно активными субъектами и территориями, в том числе, с наукоградами, ЗАТО и технопарками.

В связи с этим в нормативных правовых актах Российской Федерации было бы целесообразно более четко регламентировать формы, порядок и условия осуществления такого взаимодействия. Кроме того, в перспективе практика создания инновационного центра «Сколково» может быть распространена на некоторое другие инновационно-активные территории. Государственная финансовая поддержка наукоградов и ЗАТО должна оставаться для них общим правилом. Нельзя забывать, что развитие и поддержка науки, научно-технической и инновационной деятельности – это все-таки изначально, по закону, забота государства.

8. Межмуниципальное сотрудничество.
Одной из важных правовых новаций Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ является институт межмуниципального сотрудничества – взаимодействие муниципальных образований в целях выражения и защиты своих общих интересов, а также объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.

Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Ее положения развиты в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, исходя из положений которого можно выделить три формы межмуниципального сотрудничества: ассоциативное, договорное и хозяйственное.

В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов Российской Федерации (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Общероссийской конгресс муниципальных образований). Однако, несмотря на поддержку законодателя, а также организационную помощь, оказываемую органами государственной власти субъектов Российской Федерации, потенциал советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в вопросах межмуниципального хозяйственного сотрудничества пока реализован далеко не полностью.

Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию с соответствующими советами муниципальных образований. Кроме того, наряду с осуществляемой советами муниципальных образований основной представительской функцией (организация взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований), действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации, действующими в организационно-правовой форме ассоциации, так и некоммерческими организациями, учредителями которых, в свою очередь, могут выступить указанные ассоциации.

Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Такая форма межмуниципального сотрудничества является договорной и находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Но имеется потенциальная возможность и объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры. Причины слабого применения межмуниципального сотрудничества в договорной форме лежат в различных плоскостях. Среди этих причин могут быть названы и нехватка квалифицированных кадров, и недостаточность финансовых ресурсов участников, и необходимость соблюдения в ряде случаев конкурсных процедур, и даже сам необязательный характер заключаемых соглашений. Однако существующие затруднения не требуют для их преодоления корректировки законодательства и, несомненно, будут преодолены по мере накопления муниципальными образованиями соответствующего практического опыта.

Наряду с ассоциативной и договорной формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает и еще один способ взаимодействия – межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями.

Одной из организационно-хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества является создание межмуниципальных хозяйственных обществ. Вместе с тем, вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках таких обществ, а именно, могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические).

Наряду с коммерческими организациями в соответствии с нормами статьи 69 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

При этом следует отметить, что межмуниципальные хозяйственные общества, фонды и автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее приемлемые организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли, и юридическая конструкция соответствующей организационно-правовой формы ориентирована скорее на решение частных, а не публичных задач, что не характерно для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями.

Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Именно в силу того, что вышеназванные соглашения допустимо заключать только между муниципальным районом и входящими в этот район поселениями, через данный способ межмуниципального взаимодействия не могут быть решены все задачи объединения усилий нескольких муниципальных образований (в первую очередь, муниципальных образований одного вида). Более того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой межмуниципальное сотрудничество и устраняет объективные основания для такового.

Указанные недостатки в известной степени снижают привлекательность хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества, в то время, как потенциал такого сотрудничества достаточно велик. В реальной же практике вполне возможно наличие совместных интересов нескольких поселений, нескольких соседних муниципальных районов (даже относящихся к различным субъектам Российской Федерации), а также городского округа и соседних муниципальных образований других видов (например, в складывающихся городских агломерациях).

Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества, полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений (как бюджетных, так и автономных) и межмуниципальных предприятий, в том случае, если такая юридическая конструкция будет признана позитивным правом. Данные юридические лица могут создаваться и действовать на основе лишь одной формы собственности – государственной или муниципальной, а передаваемое предприятию или учреждению имущество в этом случае не переходит в собственность третьих лиц. Во-вторых, собственник имущества предприятия имел бы ряд полномочий по управлению данным предприятием. В-третьих, могла бы быть обеспечена некоммерческая, социальная направленность таких организаций.

  1   2


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница