Выигравшие и проигравшие в новой пенсионной реформе




страница1/4
Дата09.05.2016
Размер1.01 Mb.
  1   2   3   4
Выигравшие и проигравшие в новой пенсионной реформе

Синявская О.В., вед.н.с. Центра анализа доходов и уровня жизни Института управления социальными процессами НИУ ВШЭ (osinyavskaya@hse.ru)

ВВЕДЕНИЕ


Спустя 12 лет после начала пенсионной реформы 2002 года российская пенсионная система находится в состоянии серьезного кризиса, выражающегося в многолетнем дефиците бюджета ПФР и, как следствие, в усилении зависимости пенсионной системы от трансфертов из федерального бюджета, а также в низкой эффективности накопительной компоненты пенсионного обеспечения. Учитывая высокие темпы старения населения в предстоящие десятилетия, очевидно, что при сохранении статус кво ситуация в пенсионной сфере станет еще более проблематичной. Вместе с тем, ситуация начала 2014 года отличается от положения дел двухлетней давности: за 2013 год был разработан и принят пакет пенсионных законов, регулирующих формирование пенсионных прав и выплату пенсий, начиная с 2015 года. Это позволяет перевести экспертную дискуссию от вопроса: «есть кризис, что делать?» к вопросам: «позволят ли принятые законы преодолеть кризисную ситуацию в пенсионной системе? Обеспечат ли они более высокую эффективность и финансовую сбалансированность пенсионной системы в длительной перспективе? Что еще можно и нужно сделать? Кто выиграет и кто проиграет от предложенного изменения пенсионного законодательства?».

Как правило, сопоставление эффективности различных вариантов пенсионной реформы в России производится только на основе оценок на макро-уровне; сравниваются последствия различных предложений для баланса доходов и расходов пенсионной системы и для динамики среднего размера пенсии, в том числе в отношении к средней заработной плате и прожиточному минимуму пенсионера. Несмотря на полезность подобных расчетов, они не позволяют ответить на вопрос о том, какие группы работников и – шире – какие социальные группы населения выигрывают и проигрывают в результате той или иной пенсионной реформы. Как определенные изменения в пенсионном законодательстве сказываются на динамике индивидуального размера пенсии?

Между тем, учитывая, что целями любой пенсионной системы выступает снижение рисков бедности среди получателей пенсии и обеспечение определенной компенсации утрачиваемого заработка, значение вопроса индивидуальных эффектов пенсионных реформ нельзя переоценить. Его важность усиливается в условиях старения населения, поскольку пенсионеры становятся все более важной и влиятельной частью электората. Наконец, от того, к каким перераспределительным последствиям приводит пенсионная реформа, зависит то, какие социально-экономические группы будут поддерживать данную реформу.

Результаты исследования, представляемые в докладе, опираются на следующие источники информации: пенсионное законодательство; общая и ведомственная статистика пенсионной системы; 4 сценария демографического прогноза до 2030 года, разработанного Институтом демографии НИУ ВШЭ; официальный прогноз макроэкономических показателей на 2013-2016 гг. и до 2030 г., разработанный Министерством экономического развития, а также микроданные выборочного обследования «Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе» (РиДМиЖ), проведенного Независимым институтом социальной политики в 2004 г. (далее – РиДМиЖ-2004 или первая волна РиДМиЖ), в 2007 г. (РиДМиЖ-2007 или вторая волна РиДМиЖ) и 2011 г. (РиДМиЖ-2011 или третья волна РиДМиЖ). Дизайн выборки обследования позволяет проводить как кросс-секционный, так и панельный анализ данных.

Исследование проводится методами анализа нормативных документов, многомерного статистического анализа, а также пенсионного прогнозирования, включая статическое имитационное моделирование с целью прогнозирования индивидуальных пенсий для некоторых «модельных типов» работников, дифференцированных по величине заработной платы и стажа.

Работа имеет следующую структуру: в первом разделе анализируются основные внутренние проблемы и главные внешние вызовы действующей российской пенсионной системе; во втором разделе обсуждается модель новой пенсионной системы, сформированная принятыми в конце 2013 года законами и риски ее функционирования; предмет третьего раздела – методология прогнозных пенсионных расчетов, а также отдельные результаты прогнозирования российской пенсионной системы до 2030 года, позволяющие оценить чувствительность этой системы к параметрам демографического прогноза и масштабы бюджетной экономии от некоторых мер по реформированию пенсионной системы, а также выйти на некоторые оценки изменений на индивидуальном уровне.


1 Ключевые проблемы действующей пенсионной системы и долгосрочные вызовы ее развитию


С 2002 года в России действует многоуровневая пенсионная система. Ее первый уровень включает пенсии по государственному пенсионному обеспечению, финансируемые за счет бюджетных средств, а также базовые (фиксированные) части трудовых пенсий, размер которых варьирует только от возраста получателя, степени утраты его трудоспособности и наличия иждивенцев, и которые – до 2010 г. – в статистике пенсий выделялись отдельно. Базовые части пенсий формально финансируются за счет страховых пенсионных взносов, однако часть расходов на их выплату покрывает федеральный бюджет. Второй уровень образуют в настоящее время в части доходов средства страховых пенсионных взносов, направляемые на формирование страховой и накопительной частей трудовых пенсий, а в части обязательств – страховые части трудовых пенсий, выплачиваемые действующим пенсионерам. С начала 2020-х годов ожидается начало массовых регулярных выплат накопительных частей пенсий лицам, рожденным в 1967 г. и позднее1. Согласно замыслу реформы 2002 г. предполагалось, что второй уровень пенсионной системы будет включать также обязательные профессиональные пенсионные программы, созданные взамен досрочных пенсий, однако такие системы – за исключением отдельных профессий (шахтеры, пилоты гражданской авиации) – так и не были созданы. Третий уровень представлен различными формами добровольного пенсионного обеспечения – корпоративного или индивидуального, которые по-прежнему остаются недостаточно развитыми и охватывают незначительную часть трудоспособного населения.

Основной фокус данного доклада направлен на анализ проблем и развилок в реформировании государственной пенсионной системы – то есть первого и второго уровней пенсионного обеспечения. При этом акцент будет сделан на анализе проблем и перспектив, прежде всего, распределительной компоненты пенсионной системы. Это обусловлено тем, что, учитывая как дизайн пенсионной системы, действовавшей с 2002 по 2013 гг., так и в особенности последние решения о реформировании пенсионного обеспечения с 2014 г., очевидно, что именно распределительная (солидарная) компонента будет оставаться основной для российской пенсионной системы.

Действующая российская пенсионная система предоставляет следующие виды пенсий: трудовые (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), по государственному пенсионному обеспечению (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные). Трудовые пенсии по старости назначаются по достижении возраста 60 лет (мужчинам) или 55 лет (женщинам)2. С 2002 года для назначения трудовой пенсии достаточно иметь 5 лет страхового стажа, в течение которого за работника уплачивались страховые пенсионные взносы. В случае отсутствия минимально необходимого стажа человек имеет право на получение социальной пенсии, которая назначается на 5 лет позже – с 65 лет мужчинам и 60 лет женщинам. Учитывая, что с 2010 г. доходы неработающих пенсионеров не могут быть ниже величины прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте федерации, понятно, что столь низкие требования к минимально необходимой продолжительности страхового стажа не создают стимулов к легализации занятости и полной уплате страховых пенсионных взносов и являются одним из факторов быстрого роста расходов на пенсионеров, в том числе финансируемых за счет бюджетных средств.

Согласно пенсионной формуле, введенной законами с 2002 года, трудовая пенсия складывается из двух частей – базовой (фиксированной) и страховой, зависящей от величины уплаченных за весь период трудовой жизни пенсионных взносов. Лицам, рожденным в 1967 г. и позднее, добавляется еще накопительная часть. Страховая часть трудовой пенсии рассчитывается путем деления накопленного страхового капитала (весь объем пенсионных взносов в рублях плюс индексация) на ожидаемый период выплаты пенсии, который в настоящее время составляет 228 месяцев (19 лет) независимо от пола3.

Закон о трудовых пенсиях содержит инструменты материального стимулирования добровольного более позднего обращения за пенсией, позволяющие опережающим темпом повысить размер пенсии для тех, кто решит получать ее в более позднем, чем 55/60 лет, возрасте. Однако, учитывая, что российские пенсионеры имеют право работать, получая в полном объеме и пенсию, и заработную плату и пересчитывая размер пенсии по итогам дополнительных лет работы, откладывать выход на пенсию позже общеустановленного пенсионного возраста оказывается невыгодным.

Перед пенсионной реформой 2002 года были поставлены задачи: (1) усиления страховых принципов в пенсионном обеспечении, что должно было выражаться в более тесной связи индивидуальных пенсий с утрачиваемыми заработками; (2) повышение реального размера пенсий; (3) обеспечения финансовой устойчивости и сбалансированности пенсионной системы.

Вплоть до 2008 года, несмотря на то, что благодаря позитивной экономической динамике, пенсии в реальном выражении увеличивались, их рост заметно отставал от темпов роста заработной платы, и, тем самым, материальное положение пенсионеров ухудшалось относительно положения работающих (Рисунок 1). Кроме того, покупательная способность пенсий, косвенным индикатором которой выступает ее соотношение с прожиточным минимумом пенсионера (ПМП) с начала реформы 2002 года и вплоть до 2008 г. колебалось вокруг величины ПМП . Значительное повышение пенсий в период с 2008 по 2010 гг. привело к тому, что задача роста реального размера пенсий и их покупательной способности была решена, однако ценой этого стала потеря финансовой устойчивости и сбалансированности пенсионной системы, а также большая уравнительность размеров пенсий, ослабление связи индивидуальных пенсий, главным образом, высокооплачиваемых работников с утрачиваемым заработком. Таким образом, за 12 лет ее реализации пенсионная реформа, по сути, не смогла решить главных поставленных перед ней задач, и рост благосостояния пенсионеров был скорее следствием общей благоприятной экономической конъюнктуры, нежели успехов в повышении эффективности пенсионной системы.

Источник: рассчитано автором по данным Росстата

Рисунок 1 – Отношение среднемесячной пенсии в среднем за год к среднемесячной начисленной заработной плате (коэффициент замещения) и прожиточному минимуму пенсионера в среднем за год, проц.

Современная российская пенсионная система является неэффективной по меркам развитых стран, например, входящих в ОЭСР. На выплату пенсий направляется порядка 8% ВВП (Рисунок 2), что примерно соответствует средним по ОЭСР значениям. Страховой тариф установлен на весьма высоком уровне – 22% фонда заработной платы, в то время как коэффициент замещения – отношение средней пенсии к средней заработной плате – остается очень скромным относительно затрачиваемых средств – на уровне 35,1% в 2011 г. и 33,9% в 2012 [Гурвич 2011]. Одновременно растет дефицит бюджета пенсионной системы, которая становится все более дотационной: расходы федерального бюджета на пенсионные нужды составляют свыше 3% ВВП, в том числе – на покрытие дефицита и доплаты до регионального прожиточного минимума пенсионера – свыше 2% ВВП. При этом дальнейшее повышение и без того уже высоких тарифов может загнать Россию в ловушку низкой занятости, в которой находятся, например, страны Южной Европы [Эспин-Андерсен 2006].

Примечание: Данные по России включают расходы на выплату всех государственных пенсий. Данные по ОЭСР включают государственные расходы на выплату пенсий по старости и потере кормильца по состоянию на 1990, 1995, 2000, 2005 и 2007 гг.

Источники: сборники Росстата «Социальное положение и уровень жизни населения России» за разные годы; Pensions at a Glance, OECD 2013

Рисунок 2 – Государственные расходы на выплату пенсий в России и странах ОЭСР, % ВВП

Пенсионная реформа 2002 года провалилась не только в части распределительной компоненты, но и важнейшей новации 2002 года – компоненты обязательных пенсионных накоплений. С населением не работали, и оно остается пассивным. Подавляющее большинство застрахованных по-прежнему держит средства обязательных пенсионных накоплений в государственной управляющей компании – Внешэкономбанке. Причем в основном это выбор «по умолчанию». Добровольное негосударственное пенсионное обеспечение так и не стало заметным, особенно в части индивидуальных договоров с НПФ.

Подобное положение дел стало во многом результатом ошибок в реализации пенсионной реформы 2002 года, среди которых основными являются следующие:


  • Остался низким фактический пенсионный возраст: не были реформированы досрочные пенсии, отложен вопрос о повышении нормативного пенсионного возраста;

  • Принятые формулы расчета пенсий не создают стимулов для формализации занятости и увеличения продолжительности трудовой жизни; в настоящее время трудовую пенсию можно получать, выработав всего 5 лет страхового стажа, причем с 2010 года доходы людей даже с такими низкими параметрами трудового участия не могут быть ниже регионального прожиточного минимума пенсионера;

  • Произошел по сути фальс-старт накопительной компоненты: многие важные подзаконные акты и документы, регулирующие, в том числе, формы отчетности финансовых компаний, работающих с обязательными пенсионными накоплениями, были приняты с опозданием; разъяснительная работа с населением не проводилась; оказалось непродуманным регулирование инвестирования средств обязательных пенсионных накоплений, что привело к низким показателям реальной доходности этих накоплений и т.п.

  • Не был продуман порядок финансирования издержек перехода к новой пенсионной системе, в результате чего произошло сокращение средств, направляемых на выплату пенсий нынешним пенсионерам, и, соответственно, замедление темпов роста пенсий относительно заработных плат – вплоть до 2008 года. Существование определенного разрыва в доходах и расходах распределительной пенсионной системы нормально в условиях проведения накопительной реформы, однако должны быть четко обозначены источники покрытия этого переходного дефицита – например, за счет доходов от приватизации или экспорта сырьевых ресурсов и т.п.

  • Задачи различных социально-экономических реформ вступали в противоречие: если налоговая реформа стремилась снизить нагрузку на заработную плату, ложащуюся на работодателя (через снижение эффективного тарифа ЕСН), то для пенсионной системы это обернулось дополнительным сокращением поступлений на выплату текущих пенсий, источники покрытия которого не были определены.

  • Не была решена проблема отстраненности работников от участия в формировании собственных пенсий – с 2000 года все отчисления в пенсионную систему делают только работодатели, что дополнительно снижает интерес работников к собственному пенсионному будущему.

Проблемы действующей пенсионной системы имеют двойственную природу. С одной стороны, они связаны с низкой внутренней эффективностью самой системы, а с другой – с негативным влиянием на нее внешних факторов: демографической ситуации, ситуации на рынке труда, макроэкономического фона, социальных ожиданий населения.

1.1 Внутренние причины низкой эффективности пенсионной системы



Основные внутренние проблемы российской пенсионной системы, препятствующие достижению целей ее долгосрочной сбалансированности и надежности, включают:

1 Низкий фактический пенсионный возраст, и, как следствие, избыточные обязательства пенсионной системы, связанные, во-первых, с массовым распространением, начиная с советских времен, досрочных пенсий. Во-вторых, с отсутствием у населения стимулов откладывать обращение за пенсией позже общеустановленного пенсионного возраста, границы которого не менялись на протяжении последних восьмидесяти лет. В-третьих, с низкими (5 лет) требованиями к минимальному страховому стажу, необходимому для назначения трудовой пенсии в действующем законодательстве. В-четвертых, с неразработанностью механизмов автоматической настройки пенсионной формулы к изменению демографической ситуации в целом и продолжительности жизни в частности.

2 Дополнительные расходы пенсионной системы, образовавшиеся в результате недавних политических решений в пенсионной сфере (сверх предусмотренных в законодательстве). Сюда относятся, прежде всего, расходы на проведенную в 2010 г. валоризацию пенсионных прав, сформированных до 2002 г. и особенно до 1991 года. Следует также отметить индексацию базовой части пенсии темпами, превышающими предусмотренные в законодательстве, исходя из динамики инфляции, начиная с 2005 г., включая дополнительное увеличение фиксированного базового размера пенсий на 30% при доведении размера социальной пенсии до уровня прожиточного минимума пенсионера с 2009 года. Кроме того, в эту категорию можно включить расходы будущих периодов (если бы в законодательстве по состоянию на начало 2013 г. ничего не менялось), связанные с временным разрывом во введении дифференциации фиксированного базового размера пенсии по стажу, когда увеличение размера базовой части относительно основного размера при стаже свыше 30 лет возникает уже с 2015 года, а уменьшение ее размера при стаже менее 30 лет растягивается до 2036 года (после введения новой пенсионной формулы это решение утрачивает силу).

3 Непрозрачность и нестабильность норм пенсионного обеспечения, оказывающая негативное влияние на мотивацию участников пенсионной системы, которая возникла в результате постоянных изменений пенсионных формул, правил назначения и пересчета пенсий, неравномерной индексации пенсий, а также нестабильности тарифной политики пенсионной системы. Например, несмотря на то, что реформа 2002 года с самого начала предусматривала введение обязательной накопительной компоненты, что подразумевает сокращение текущих доходов пенсионной системы, никакого дополнительного источника компенсации «выпадающих» пенсионных доходов предусмотрено не было. Более того, на протяжении большей части «нулевых» годов задачи пенсионной реформы постоянно вступали в противоречие с целями налоговой реформы. Особенно ярко это проявилось в 2005 г., когда эффективный тариф ЕСН был резко сокращен, а дополнительные источники финансирования текущих пенсий опять-таки не были предусмотрены. В этих условиях резкие повышения пенсий – после социальных протестов по поводу монетизации льгот 2005 г., перед выборами в 2007-2008 гг., а также с целью смягчить социальное недовольство пенсионеров снижением коэффициента замещения пенсий – в 2010 г., выступали источником дополнительной расбалансировки пенсионной системы. Изменение возрастных границ участия в обязательной накопительной компоненте не смогло выполнить задачу стабилизации пенсионных финансов, но подорвало доверие населения к реформе. Включение базовой части трудовой пенсии в страховую в виде фиксированного размера страховой части пенсии стало еще одним шагом на пути к уменьшению прозрачности расчета пенсий.

Рассмотрим подробнее некоторые из этих проблем.

Проблема низкого фактического возраста назначения пенсии имеет давнюю историю. Основной вклад в снижение пенсионного возраста вносит массовое распространение досрочных пенсий по старости – феномен, возникший еще в советское время.

Досрочное пенсионное обеспечение. Несмотря на то, что досрочный выход на пенсию существует во многих пенсионных системах, только в России это явление, во-первых, приобрело такие значительные масштабы, а во-вторых, не ведет к снижению размеров назначаемых пенсий при отсутствии каких-либо дополнительных платежей за тех, кто выходит на пенсию раньше общеустановленного возраста. По данным Росстата, на конец 2012 г. право на досрочную пенсию по старости имели 19% среднесписочной численности занятых на крупных и средних предприятиях в сферах добычи полезных ископаемых, обрабатывающих производств, производства и распределения электроэнергии, газа и воды, строительства, транспорта и связи; или 47% работников этих предприятий, которым был установлен хотя бы один вид компенсации (Таблица 1). Этот показатель варьирует от 65-68% работников предприятий, занятых добычей полезных ископаемых (угля, урановой и ториевой руд) до 1% работников связи. При этом доля лиц, занятых в неблагоприятных условиях труда, постепенно увеличивается, тогда как доля работников, имеющих право на досрочное назначение пенсии, не растет или – в некоторых отраслях – немного снижается.

Таблица 1 – Удельный вес работников отдельных отраслей, занятых во вредных и опасных условиях труда, и имеющих право на компенсацию за работу во вредных и опасных условиях труда, в том числе в виде права на досрочное назначение пенсии, конец 2012 г., %



 

Всего по обследуемым видам экономической деятельности

Добыча полезных ископаемых

Обрабатывающие производства

Производство и распределение электроэнергии, газа и воды

Строительство

Транспорт

Связь

Работали в условиях, не отвечающих гигиеническим нормативам условий труда

31,8

46,2

33,4

33,9

21,7

35,1

4,3

Заняты на тяжелых работах

13,0

26,6

11,6

11,4

14,5

14,1

2,2

Работники, которые имели право на хотя бы один вид компенсаций

41,8

68,5

41,9

40,2

34,3

46,7

6,1

Работники, которые за работу во вредных и опасных условиях труда имели право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости – всего

18,9

47,5

18,9

11,5

14,5

19,3

1,0

по списку № 1

4,8

12,5

6,7

1,7

2,2

1,5

0,0

по списку № 2

11,1

32,9

11,3

9,5

11,4

5,4

1,0

прочие пенсии за особые условия труда, установленные законодательством

3,0

2,2

0,9

0,2

0,9

12,5

0,0

Источник: данные Росстата
По данным ведомственной статистики ПФР, в 2010 г.4 30% новых назначений пенсий составляли досрочные пенсионеры по старости. При этом статистика не позволяет проанализировать вклад распространенности досрочных пенсий в снижение фактического пенсионного возраста. Отсутствуют не только данные о возрасте, в котором происходит назначение пенсий, но и детальные данные о возрастно-половом распределении пенсионеров. Два показателя, представленные в статистической отчетности ПФР, по которым можно судить о динамике фактического возраста выхода на пенсию, – это удельный вес женщин до 55 лет и мужчин до 60 лет в общей численности пенсионеров по старости и численность трудовых пенсий, назначенных до достижения общеустановленного пенсионного возраста. Удельный вес пенсионеров трудоспособного возраста в общей численности пенсионеров по старости в последние годы неуклонно сокращается, и в начале 2012 г. он составлял 9,3% всех пенсионеров по старости (против, например, 11,1% в 2005 г.). Сокращается и доля пенсионеров, которым пенсия была назначена до достижения общеустановленного пенсионного возраста, в общей численности всех пенсионеров: если в начале 2007 г. она достигала 17,4%, то в начале 2012 г. – уже 14,8%. Численность новых назначений пенсий в трудоспособном возрасте росла вплоть до 2010 г., достигнув 516,5 тыс. чел., после чего начала снижаться (461,9 тыс. в 2012 г.). Очевидно, что главным образом подобная динамика связана с динамикой численности возрастных когорт старшего трудоспособного и пенсионных возрастов.

По данным панельного обследования «Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе» (РиДМиЖ), проведенного Независимым институтом социальной политики (НИСП) при финансовой поддержке Пенсионного фонда России (ПФР) в 2004, 2007 и 2011 гг.5, средний фактический пенсионный возраст в этот период времени продолжал незначительно снижаться (Таблица 2). В 2011 г. он составил у мужчин 53,7 лет (меньше общеустановленного на 6,3 года), а у женщин – 52,5 года (меньше на 2,5 года). Наибольший вклад в снижение фактического пенсионного возраста, по данным РиДМиЖ, вносят пенсии по инвалидности, более распространенные у мужчин, чем у женщин. Досрочные пенсии по старости также существенно снижают возраст получения пенсии – почти на 7 лет у мужчин и на 6 лет у женщин. Хотя возраст выхода на досрочную пенсию по данным РиДМиЖ постепенно увеличивается.



Таблица 2 – Средний возраст (среднее арифметическое) назначения пенсии для пенсионеров в зависимости от ее основания, в годах

 

 

Все пенсионеры

Пенсии по старости на общих основаниях

Досрочная пенсия по старости (все основания по Федеральному закону № 173-ФЗ)

Пенсии по инвалидности

2004 год

оба пола

53,1

55,4

50,1

44,1

мужчины

54,5

58,7

52,4

44,8

женщины

52,6

54,3

48,9

43,5

2007 год

оба пола

52,9

55,5

48,3

46,4

Мужчины

54,0

59,1

49,1

46,9

Женщины

52,4

54,5

47,8

46,0

2011 год

оба пола

52,7

55,1

50,5

46,4

Мужчины

53,7

58,6

53,1

45,8

Женщины

52,5

54,3

49,2

47,0

Источник: данные РиДМиЖ
Несмотря на то, что в ряде случаев – например, занятость на подземных, тяжелых работах или в условиях повышенного шума, загрязнения и пр. – действительно ведет к ухудшению показателей здоровья и росту рисков ранней смертности, зачастую работа на местах, дающих право на досрочное назначение пенсии, не означает автоматически снижения трудоспособности и ухудшения здоровья. Наиболее яркий пример тому – досрочные пенсии школьным учителям или сельским медикам.

По данным ПФР, в 2010 г. свыше 73% получателей досрочных пенсий, не достигших общеустановленного пенсионного возраста, продолжали работать, причем ¾ – на тех же рабочих местах. При этом на предприятиях угольной отрасли на прежних рабочих местах после достижения досрочного возраста назначения пенсии по Списку № 1 остается работать 33-46%, а по Списку № 2 – 66-73% работников. Как показывают данные 3-й волны панельного обследования РиДМиЖ 2011 г., на тех же самых рабочих местах, что дали право на досрочное назначение пенсии, продолжает работать не только около половины педагогов, но и порядка 30% мужчин работников, занятых на подземных работах, в горячих цехах и прочих работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда6.

При этом, как показывают данные РиДМиЖ 2011 г., сугубо вынужденными, связанными невозможностью найти другую работу по специальности либо работу на этом предприятии, или даже работу вообще, являются немногим более четверти случаев продолжения работы во вредных и тяжелых условиях труда после назначения досрочной пенсии. Почти половина мужчин, продолжающих работать на «вредном» рабочем месте, и около четверти женщин указали, что делают это добровольно, из-за более высокой заработной платы.

Расходы на выплату пенсий до наступления общеустановленного пенсионного возраста достигают 0,5% ВВП. В их структуре наибольший вес принадлежит расходам на досрочное пенсионное обеспечение за работу в условиях Крайнего Севера и приравненных к ним территориях (на них приходится четверть всех расходов), а также за работу по спискам 1 и 2 (по 22,5% каждый; в сумме – 45% всех расходов).

Значительная доля расходов на выплату пенсий за работу в условиях Крайнего Севера связана не только с численностью данной категории пенсионеров, но также и с тем, что эти пенсионеры получают наиболее высокие выплаты пенсий за работу во вредных условиях труда до наступления пенсионного возраста из-за повышенного размера базовой части пенсии. Для остальных категорий «досрочников» размеры пенсий для новых назначений с 2002 г. снижались по сравнению с пенсиями, назначаемыми в общеустановленном возрасте, из-за отмены компенсации пониженных требований к стажу для работников, работающих во вредных и опасных условиях труда. Эта тенденция сохранится, очевидно, и в дальнейшем.

С 2013 г. были введены дополнительные тарифы страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии работников, занятых на работах с вредными и опасными условиями труда7. В отсутствие продуманной политики по аттестации рабочих мест, очевидно, что дополнительная нагрузка страховыми взносами будет очень неравномерно распределяться по отраслям: лидерами по ее уровню выступают добывающие производства, в которых средние дополнительные тарифы отчислений (распределенные на весь фонд заработной платы) могут достигать 5-7% ФЗП к 2020 году8. Помимо этого, нагрузка на фонд заработной платы существенно возрастет в металлургических и химических производствах. Понятно, что резкий рост этого показателя может иметь негативные экономические последствия. Значительное повышение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда снижает возможности повышения официальной заработной платы, инвестиционных программ, улучшения условий труда работников. Наиболее вероятными последствиями резкого роста дополнительной нагрузки на бизнес в отсутствие реальной реформы досрочных пенсий, которая должна была бы включать проверку фактических условий труда и формирование профессиональных пенсионных систем, станут, с одной стороны, дальнейшее сокращение численности работников, имеющих право на получение досрочных пенсий, в том числе – за счет тех, кто на самом деле трудится в тяжелых условиях тружа, а с другой, распространение практики перевода части заработной платы в тень.

Таким образом, досрочные пенсии по-прежнему остаются значимым фактором снижения фактического пенсионного возраста и увеличения пенсионных расходов по сравнению с тем, который мог бы быть в аналогичных демографических условиях и при идентичном уровне пенсий. Досрочные пенсии – важная компонента низкой эффективности российской пенсионной системы, усугубляющая влияние старения на ее финансовую устойчивость. Вместе с тем, проводимая в настоящее время политика по их реформированию также не является наилучшим из возможных вариантов, и может иметь ряд негативных последствий, снижающих благосостояние население и общую экономическую эффективность.

Дополнительные расходы пенсионной системы в результате политических решений в пенсионной сфере. Дополнительные расходы пенсионной системы сверх предусмотренных в законодательстве включают, во-первых, расходы на валоризацию пенсионного капитала, дополнительное увеличение фиксированного базового размера пенсий на 30% при доведении размера социальной пенсии до уровня прожиточного минимума пенсионера с 2009 года. И, во-вторых, расходы «будущих периодов», связанные с временным разрывом во введении дифференциации фиксированного базового размера пенсии по стажу, когда увеличение размера базовой части относительно основного размера при стаже свыше 30 лет возникает уже с 2015 года, а уменьшение ее размера при стаже менее 30 лет растягивается до 2036 года.

В 2010 году проведена валоризация пенсионного капитала, увеличившая размер сформированных до 2002 года пенсионных прав на 10% и дополнительно на 1% за каждый год стажа до 1991 года. Валоризация пенсионных прав (страхового пенсионного капитала), адресованная, прежде всего, старшему поколению пенсионеров, имеющих стаж до 1991 года, требует 1% ВВП в год, причем дополнительные расходы в связи с валоризацией сохранятся на протяжении порядка 20 лет, до тех пор, пока на пенсию будут выходить поколения работников, имеющие стаж до 2002 года9.

В 2009–2010 гг. производилось ускоренное повышение размера социальных пенсий темпами, опережающими индексацию базовой части трудовой пенсии, с целью довести их размер до величины прожиточного минимума пенсионера (ПМП). Социальные основания этого политического решения понятны, поскольку семьи с социальными пенсионерами, среди которых много семей с детьми-сиротами, детьми-инвалидами или инвалидами с детства, отличаются высокими рисками бедности. Вместе с тем, поскольку социальная пенсия назначается лицам, не сумевшим заработать права на трудовую пенсию, очевидно, что ускоренное повышение социальных пенсий создает негативные стимулы к формальной занятости и к занятости вообще у участников пенсионной системы. Из ведомственной статистики уже видно, что происходит перемещение пенсионеров из числа получателей трудовых пенсий по инвалидности и потере кормильца в число получателей социальной пенсии.

Размер базовой части пенсии на протяжении 2005-2010 гг. также неоднократно дополнительно увеличивался на значительную величин; в 2009 г. – более чем на 30%. При этом в связи с включением с 2010 г. базовой части трудовой пенсии в состав страховой части в виде «фиксированного базового размера», его индексация стала производиться темпом, равным индексации страховой части пенсии, то есть темпом роста доходов в расчете на одного пенсионера. Это привело к дополнительному росту пенсионных обязательств как в настоящий момент, так и в среднесрочной перспективе.

Еще одним политическим решением, направленным на борьбу с бедностью пенсионеров, стало введение региональных социальных доплат к пенсиям до величины ПМП. В результате с 2010 г. ни один пенсионер в России не получает пенсии на уровне ниже ПМП. Оборотной стороной этого решения выступает полная ликвидация стимулов для работников уплачивать взносы в пенсионную систему в течение длительного периода, за пределами минимально необходимого стажа, который до сих пор составлял 5 лет.

С 2015 года предполагалось постепенно вводить дифференциацию фиксированного базового размера пенсии по продолжительности страхового стажа с целью стимулировать более поздний выход на пенсию и формальную занятость. Предполагалось снижать размер базовой части на 3% за каждый год, недостающий до нормативного стажа в 30 лет, и повышать на 6% за каждый год, превосходящий указанный норматив. Однако увеличение фиксированного базового размера пенсии относительно его величины при стаже 30 лет должно происходить уже с 2015 года, а уменьшение его размера при стаже менее 30 лет растянуто до 2036 года. В результате, прогнозные оценки показывали, что в 2015 году дополнительные расходы на увеличение базовой части пенсии при дифференциации ее размеров по стажу для всех пенсионеров (а не только для новых назначений) составили бы порядка 22 – 31% от расходов на базовую часть пенсии. В дальнейшем происходило бы постепенное снижение этого показателя за счет механизмов, уменьшающих на 3% размер базовой части за каждый год стажа менее 30 лет. Тем не менее, на протяжении почти двух десятилетий решение о дифференциации базового размера пенсии по стажу пенсионера требовало бы дополнительных расходов пенсионной системы.

Текущие дополнительные пенсионные обязательства покрываются за счет дополнительных трансфертов федерального бюджета. При этом, учитывая пересмотр макроэкономических прогнозов в сторону ухудшения, свидетельствует о том, что возрастают риски того, что для покрытия будущих дополнительных обязательств пенсионной системы в федеральном бюджете, возможно, не будет средств.

Таким образом, очевидно, что существуют определенные резервы повышения эффективности пенсионной системы за счет (а) повышения фактического пенсионного возраста, (б) повышения требований к минимальной продолжительности страхового стажа для назначения пенсии и создания стимулов к формализации занятости, (в) пересмотра решений, требующих дополнительных расходов, сверх предусмотренных в законодательстве.

1.2 Внешние вызовы российской пенсионной системе

Обратимся теперь к обсуждению ключевых внешних вызовов, стоящих перед российской пенсионной системой. К ним, прежде всего, относятся – демографический вызов старения населения и вызовы, связанные с состоянием экономики и рынка труда – процессами деиндустриализации и деформализации. Оба тренда приводят к ухудшению соотношения между численностями плательщиков пенсионных взносов и получателей пенсий – одного из важнейших показателей пенсионной системы. Кроме того, важным ограничителем в реформировании российской пенсионной системы выступает низкий уровень заработной платы и его высокая дифференциация.



Старение населения. Старение населения выступает внешним фактором, чье негативное влияние на финансы российской пенсионной системы, общепризнанно. Благоприятный период демографического дивиденда, в течение которого на пенсию выходили малочисленные поколения рожденных в 1940-е гг., а в трудоспособный возраст вступали представители «беби-бума» 1980-х, безвозвратно закончился. Ближайшее десятилетие станет периодом небывало быстрого изменения возрастной структуры населения России, что выразится в резком ухудшении соотношения между численностями населения трудоспособных и пенсионных возрастов (Рисунок 3).

Вместе с тем, хотя с такими темпами старения Россия столкнется впервые, относительно других стран возрастная структура российского населения остается довольно молодой. И по крайней мере, до недавнего времени само по себе старение не было фактором нестабильности пенсионной системы. Другое дело, что в установленных границах пенсионного возраста соотношение между населением трудоспособного и пенсионного возрастов оказывается намного хуже, чем значения используемого в международных сопоставлениях коэффициента демографической нагрузки, в котором границей старости выступает возраст 65 лет. В этом случае нагрузка пожилыми в России оказывается намного выше, чем, например, в Швеции или Германии, в которых пенсионный возраст в 2010 г. составлял, примерно, 65 лет. Более того, видно, что темпы роста показателя, рассчитанного для действующих границ пенсионного возраста, опережают темпы роста показателя, рассчитанного для границы 65 лет.

Рисунок 3 – Демографический коэффициент поддержки при различных сценариях прогноза численности населения, 2013-2030 гг.

Однако отчасти применение особых, более низких границ нетрудоспособности применительно к России является оправданным. Важной особенностью российской модели старения населения выступает то, что ее движущей силой до сих пор является только низкая рождаемость, тогда как продолжительность жизни оставалась практически неизменной на протяжении почти полувека и очень медленно растет в последние годы. Россия – по-прежнему аутсайдер по величине ожидаемой продолжительности жизни, особенно мужского населения, уступая по этому показателю не только всем развитым странам и всем странам – республикам бывшего СССР, но и большинству средне-развитых или даже слаборазвитых стран (Рисунок 4).

В случае, если продолжительность жизни в стране будет расти быстрыми темпами, из чего исходит, например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., и как это произошло в странах ЦВЕ, то результатами этого, безусловно, положительного с социальной точки зрения процесса станут еще большее ускорение темпов старения населения и, соответственно, рост нагрузки на пенсионную систему. Это хорошо заметно даже на картине ближайших десятилетий: худшее значение демографического коэффициента поддержки к 2030 г. обеспечивает так называемый «высокий» сценарий демографического развития (Рисунок 3), при котором уровни рождаемости и ожидаемой продолжительности жизни максимальны (т.е. смертность снижается наиболее быстрыми темпами).

Рисунок 4 – Ожидаемая продолжительность жизни мужчин и женщин при рождении, 2011 г.



Деиндустриализация и деформализация: сокращение «хороших» рабочих мест. В отличие от вызовов старения проблемы, с которыми может столкнуться российская пенсионная система в процессе деиндустриализации, практически не нашли отражения в национальном пенсионном дискурсе. Более того, распространение нестандартных форм занятости наряду с низким уровнем заработной платы рассматривается как побочный — и временный — результат экономической трансформации. Вместе с тем опыт западных стран, раньше вступивших на путь постиндустриального развития, свидетельствует о том, что увеличивающееся разнообразие форм занятости и изменение трудовых биографий, которые становятся все более прерывистыми, являются его неотъемлемыми спутниками. Это в свою очередь не может не сказаться на пенсионных системах, которые возникли для страхования от рисков наступления старости промышленных работников, занятых на протяжении всей жизни на условиях полной занятости [Barr, Rutkowski, 2005].

Сокращение занятости на крупных и средних предприятиях и рост занятости в неформальном секторе экономики, фиксируемые Росстатом на протяжении последних десятилетий (Рисунок 5), можно рассматривать как процесс, во-первых, увеличивающий масштабы нестандартной занятости на российском рынке труда, а во-вторых, сокращающий долю потенциальных плательщиков пенсионных взносов. О сокращении числа потенциальных плательщиков пенсионных взносов свидетельствует и тенденция роста числа лиц, чье основное место работы – в неформальном сектора экономики (Рисунок 5). Кроме того, важно понимать, что наиболее достоверные сведения о заработной плате, на основе которых рассчитывается средняя заработная плата и строится затем коэффициент замещения (отношение средней пенсии к средней заработной плате), также собираются, прежде всего, с крупных и средних предприятий, доля которых неуклонно сокращается.

Рисунок 5 – Динамика доли занятых на крупных и средних предприятиях и занятых в неформальном секторе экономики по основному месту работы в общей численности занятых, 2002-2012 гг.

Уже в настоящее время с точки зрения пенсионной системы российская занятость имеет неблагоприятную структуру: в 2012 г.: занятых по оценке МЭР было 68,3 млн чел., наемных работников согласно Стратегии 2030 насчитывалось 46,55 млн (68,2%). Кроме того, часть работников получает скрытую оплату труда, с которой не (не в полном объеме) платятся пенсионные взносы.

В неформальном секторе экономики России сегодня занято более 12 млн. человек, которые не уплачивают или уплачивают взносы в пенсионную систему лишь частично. При этом пенсионное законодательство предоставляет им значительные пенсионные гарантии. Минимальный стаж работы в формальном секторе для получения трудовой пенсии составляет всего 5 лет. Действующая пенсионная шкала остается достаточно плоской, и такие работники немного теряют в размере трудовой пенсии от низкого стажа; фактически пенсионные средства перераспределяются в их пользу, что подрывает стимулы к формализации занятости и увеличению продолжительности страхового стажа.

В результате, по экспертным оценкам, 35,6% фонда оплаты труда не участвует в формировании отчислений в ПФР. Таким образом, если не произойдет расширения охвата работающих обязательным пенсионным страхованием, а правила пенсионного обеспечения будут по-прежнему ориентироваться на преимущественно страховую модель, в которой пенсии зависят от трудового вклада человека, общий пенсионный тариф для тех, кто платит максимальные взносы, придется повышать еще больше, и платить будут в основном крупные и средние предприятия, имеющие преимущественно формальную занятость.

Следствием сокращения формальных рабочих мест в экономике и сохранения массового досрочного выхода на пенсию является более драматичная ситуация с так называемым системным коэффициентом поддержки, фиксирующим отношение числа плательщиков пенсионных взносов к числу пенсионеров, по сравнению с демографическим коэффициентом поддержки (Рисунок 6). По среднему (по-видимому, наиболее вероятному) и высокому (самому оптимистичному) сценариям демографического прогноза к 2030 г. число плательщиков почти сравняется с числом пенсионеров.

Рисунок 6 - Системный коэффициент поддержки при различных сценариях прогноза численности населения, 2013-2030 гг.

Преодоление негативных последствий на рынке труда для пенсионной системы не имеет простого решения. Попытки административным путем заставить самозанятых и малые предприятия платить больше вряд ли приведут к успеху, и, напротив, могут повлечь усиление тенденций по усилению неформальных отношений в этом сегменте экономики, либо его сокращение. И то, и другое имеет более широкие негативные макроэкономические последствия. Пенсионная система должна, безусловно, стимулировать более продолжительную формальную занятость индивидов на протяжении жизненного цикла, однако одновременно следует признать факт изменения модели занятости в XXI веке. Пенсионная система должна быть настроена на увеличившееся разнообразие трудовых биографий и, по-видимому, предоставлять определенную часть пенсии, не зависящую от трудовой карьеры и, что еще более важно, финансируемую за счет общих налогов, а не отчислений с фонда заработной платы.

Еще одна проблема, оказывающая влияние на возможности повысить участие населения в пенсионной системе, связана с ограничениями информационной базы. В настоящее время в открытом доступе нет статистики, позволяющей понять, какова доля плательщиков пенсионных взносов, и как показатели охвата пенсионным обеспечением распределены по возрасту и полу застрахованных, или по характеристикам предприятия – отраслям, формам собственности, размерам и пр.

Нет также и документальных свидетельств того, как изменения в модели занятости сказываются на продолжительности трудового, не говоря уже о страховом стаже разных когорт занятых. Данные выборочных социологических обследований позволяют предположить, что происходит сокращение трудового стажа, накопленного к определенному возрасту. Однако официальной статистики по этому показателю нет.

Таким образом, в своих оценках влияния изменения ситуации на рынке труда на ситуацию в пенсионной сфере эксперты вынуждены опираться или на недостаточно полные данные выборочных обследований, либо на экспертные оценки, предоставляемые ПФР или другими ведомствами (например, по доле плательщиков пенсионных взносов в общей численности занятых), не вполне понимая природу их происхождения, источник данных и методику оценивания. Это снижает эффективность пенсионных прогнозов.



Низкий уровень заработной платы и его высокая дифференциация. Распределительные системы создавались в условиях индустриальных экономик XX века, для которых было характерно относительно низкое неравенство в заработках. Постиндустриальное развитие увеличивает неравенство в зарплатах во всех странах, но в России величина этого неравенства, сформировавшаяся в трансформационный период, намного выше, чем в большинстве европейских стран. При том, что в среднем уровень заработной платы остается – по сравнению с европейскими странами, включая ЦВЕ – весьма низким.

В 2003 г., по данным НОБУС, коэффициент фондов для государственных пенсий составил 4,1 раз, а коэффициент Джини – 0,211. Коэффициент Джини, рассчитанный для трудовых пенсий, которые получают 94,7% пенсионеров, составил 0,176. По оценкам на основе РиДМиЖ, неравенство в размерах пенсии в 2004-2007 гг., по меньшей мере, принципиально не изменилось. Индекс Джини был равен в 2004 г. 0,199 (что даже меньше, чем показывали данные НОБУС), а в 2007 г. – 0,219; коэффициент фондов составил 4,6 раз в 2004 г. и 6,1 раз в 2007 году. Иными словами, данные РиДМиЖ фиксировали незначительное увеличение дифференциации пенсий в рассматриваемый период10. Однако дифференциация заработной платы, по данным выборочных обследований организаций, публикуемых Росстатом, в тот же период была намного выше. Так, индекс Джини для заработной платы составлял в 2003 г. 0,481; в 2004 г. – 0,467, а в 2007 г. – 0,417; а коэффициент фондов, соответственно, 30,5 раз в 2003 г., 26,4 раз в 2004 г. и 22,1 раз в 2007 г. Следовательно, пенсионная система в значительной степени смягчает неравенства, возникающие на рынке труда, перераспределяя доходы от наиболее к наименее обеспеченным.

Такое перераспределение приводит к тому, что работники с низкой заработной платой (на уровне первых двух квинтилей) получают пенсию, которая практически не отличается от их трудовых доходов, тогда как в доходах относительно высокооплачиваемых работников пенсия составляет незначительную величину. В таблице 3 представлены оценки соотношения со средней заработной платой и заработной платой по квинтилям средней пенсии и социальной пенсии в 2011 году. По действующему законодательству для получения трудовой пенсии достаточно иметь хотя бы 5 лет страхового стажа, а для получения социальной пенсии можно не иметь его вовсе. При этом в 2011 г. социальная пенсия достигала 81% зарплаты первой квинтильной группы работников11. Во второй квинтильной группе работников соотношение между социальной пенсией и заработками достигало 44% - также вполне достаточный коэффициент замещения для того, чтобы не создавать стимулов для длительной формальной занятости. Напротив, соотношение средней пенсии с заработками пятой квинтильной группы работников составляло в 2011 г. порядка 15%, хотя известно, что дифференциация заработков внутри этой 20-процентной группы очень высока: и заработки верхних 10% и особенно 5% принципиально выше, а коэффициент замещения, соответственно, еще ниже.

Таблица 3 – Соотношение различных видов пенсии с заработной платой, 2011 г., %



Отношение к:

Средняя пенсия

Социальная пенсия

ПМП

средней заработной плате

37.0

21.2

22.9

в т.ч. к заработной плате в следующих 20-процентных группах:

первая (наименее оплачиваемые работники)

140.4

80.5

87.1

вторая

76.9

44.1

47.7

третья

51.2

29.3

31.8

четвертая

34.6

19.8

21.4

пятая (наиболее оплачиваемые работники)

15.0

8.6

9.3

Примечание: Данные заработной платы приведены по результатам выборочных обследований организаций за апрель 2011 г.; средняя пенсия – за апрель 2011 г.; прожиточный минимум пенсионера (ПМП) – за 1 квартал 2011 г.

Источник: рассчитано автором по данным Росстата

С точки зрения пенсионной системы, существование столь значительного контингента низкооплачиваемых работников при возложенном на пенсионную систему обязательстве поддерживать минимальный размер выплат пенсионерам на уровне прожиточного минимума пенсионера (ПМП) означает неизбежность сохранения значительного элемента перераспределения. При этом, как показывает таблица 3, если бы в 2011 г. минимальная пенсия уже находилась на уровне ПМП, нижние по величине заработной платы 20% работников получали бы пенсию на уровне 87% их зарплаты. Для второго квинтиля коэффициент замещения зарплаты минимальной пенсией составлял бы 48%.

Таким образом, пенсионная система выступает своего рода заложницей особенностей российской модели рынка труда. Внутри пенсионной системы в ответ на это можно лишь предложить разграничить по источникам финансирования компоненты, ставящие целью перераспределение и борьбу с бедностью, с одной стороны (базовую часть пенсии), и ответственные за возмещение утраченного заработка, с другой (страховая и накопительная части пенсии). В первом случае речь может идти о неких минимальных гарантиях государства всему населению в старости, обеспечиваемых за счет общих налогов. Во втором – о пенсии, жестко привязанной к объему уплаченных страховых взносов, взимаемых с заработной платы.


  1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница