В. Г. Логинов, Ю. В. Попков, Е. А. Тюгашев коренные малочисленные народы севера, сибири и дальнего востока: политико-правовой статус и социально-экономическое положение




страница1/15
Дата05.05.2016
Размер2.53 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15


Российская академия наук

Уральское отделение

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ

Сибирское отделение

ИНСТИТУТ ФИЛОСОФИИ И ПРАВА

В.Г.Логинов, Ю.В.Попков, Е.А.Тюгашев


КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА:

ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ СТАТУС И

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

Екатеринбург

2009

УДК 311.5.024.5 (571.122)

ББК 65.049 (2Рос)
Л 69

Ответственный редактор

доктор экономических наук Е.М.Козаков
Рецензенты:

доктор экономических наук А.Г. Мокроносов

доктор философских наук Б.С.Павлов
Работа подготовлена при финансовой поддержке Программы РАН №24

Междисциплинарный проект «Разработка стратегии комплексного социально-экономического освоения малоизученных и слабо вовлеченных в хозяйственный оборот территорий Российского Севера» и гранта РГНФ №09-02-18004е

Логинов В.Г., Попков Ю.В., Тюгашев Е.А.

Л 69 Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока: политико-правовой статус и социально-экономическое положение. – Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2009. – 138 с.

ISBN 978-5-94646-242-6
В монографии рассматриваются теоретические и методологические вопросы политико-правового положения и развития этносоциального потенциала коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Акцент сделан на роли социальных, экономических, правовых факторов в сохранении их традиционного уклада жизни и хозяйствования. Выявлены особенности и тенденции социально-экономического и институционального развития малочисленных этносов в современных условиях.

Для научных работников, специалистов административно-территориальных органов управления.



УДК 311.5.024.5 (571.122)

ББК 65.049 (2Рос)
ISBN 978-5-94646-242-6  ИЭ УрО РАН, 2009

 Логинов В.Г., Попков Ю.В.,

Тюгашев Е.А., 2009

СОДЕРЖАНИЕ




ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………

4

РАЗДЕЛ 1. Актуальные проблемы политико-правового положения коренных малочисленных народов Российского Севера ……….

5


РАЗДЕЛ 2. Особенности и тенденции социально-экономического развития северных этносов России …………………………………

26


РАЗДЕЛ 3. Институционально-эволюционный подход к оценке

социально-экономического развития малочисленных народов

Севера…………………………………………………………………


53


РАЗДЕЛ 4. Проблемы формирования территорий традиционного

природопользования………………………………………………….



81



РАЗДЕЛ 5. Сценарии развития коренных малочисленных народов

Севера (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа)……



99


ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………...

118

ПРИЛОЖЕНИЯ …………………………………………………………..

120


ВВЕДЕНИЕ
В последние десятилетия наблюдается стабильный рост интереса мировой общественности к положению коренных народов. Оказался несостоятельным взгляд на культуру этих народов как на реликтовую, не имеющую существенного значения для современного и будущего развития человеческого сообщества. Опыт локальных цивилизаций востребуется в связи с поиском стратегической линии мирового развития. Малочисленные этносы, составляющие три четверти народов (более 5 тыс.) планеты, вместе с другими народами образуют человечество как целостность. Поэтому решение глобальных проблем современности невозможно без учета их своеобразной культуры и опыта исторического развития. Мировое сообщество в настоящее время признает вклад коренных народов в социальную и экологическую гармонизацию общечеловеческого существования.

В нашей стране к этим народам отнесены коренные малочисленные народы, проживающие на территории Севера, Сибири и Дальнего Востока (КМНСС и ДВ), более краткое их наименование – коренные малочисленные народы Севера – КМНС. В соответствии с утвержденным перечнем к ним отнесены 40 народов1.

В настоящее время эти народы, несмотря на сильное воздействие процессов модернизации и глобализации, сохраняются как относительно самостоятельные этносоциальные образования, базирующиеся на традиционных видах хозяйства и связанной с ними системе природопользования и жизнеобеспечения, особенностями культуры и мировоззрения. Даже те из них, которые на протяжении длительного времени включены в состав развитых государств, «не растворились» в доминирующем обществе, сохраняя многие элементы традиционного образа жизни. Это стало возможным благодаря, с одной стороны, собственной активности народов в защите своих прав и коллективных интересов, с другой – трансформации господствующих в обществе представлений о месте данных народов в структуре межнациональных взаимодействий и значимости свойственных им культур для человеческой цивилизации

Авторами конкретных разделов монографии являются: Логинов В.Г. – Введение, разделы 2-4, Заключение; Попков Ю.В. – Введение, Раздел 1, Заключение; Тюгашев Е.А. – Раздел 5.



РАЗДЕЛ 1

Актуальные проблемы политико-правового положения коренных малочисленных народов Российского Севера

Развитие коренных народов в разных регионах планеты превратилось в глобальную проблему современности. Индикатором ее актуальности и масштабности является, в частности, то обстоятельство, что второе десятилетие подряд ООН провозгласила десятилетием коренных народов мира, а в сентябре 2007 г. ее Генеральная Ассамблея приняла Декларацию ООН о правах коренных народов. Таким образом, мировое сообщество в лице его самой представительной организации обращает внимание на значимость и необходимость практического решения целого комплекса проблем, касающихся данной группы народов, к которой принадлежат и малочисленные этносы Севера.

Фундаментальность проблемной ситуации состоит в том, что всестороннее давление на коренные народы доминирующей культуры индустриального и постиндустриального общества оставляет все меньше возможностей для сохранения их традиционного образа жизни, а вместе с этим и материальных основ этнической культуры и самих данных народов как своеобразных этнических общностей. Такому развитию событий во многом способствовала существовавшая до конца 1980-х гг. в международном праве ориентация на языковую и культурную ассимиляцию коренных народов. На протяжения десятилетий она находила воплощение в государственной политике многих стран.

За период с конца 1980-х гг. по настоящее время в мире приняты важнейшие правовые документы в отношении народов, ведущих племенной и кочевой образ жизни, такие как Международная Конвенция №169 Международной организации труда (1989 г.)1, ратифицированная многими странами; Декларация Кари-Ока и Хартия аборигенных народов мира (1992 г.)2; резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Международное десятилетие коренных народов мира» (1994-2004 гг.) /№ 48/63 от 21 декабря 1993 г., упоминавшееся провозглашение ООН с 2005 г. Второго международного десятилетия коренных народов мира и утверждение Декларации ООН о правах коренных народов и др.1 Принятие этих нормативно-правовых актов существенно повысило рейтинг малочисленных народов Севера, возведя проблему их сохранения и развития в ранг задачи общемирового значения.

В данных документах подтвержден широкий спектр прав аборигенных народов, в том числе на ресурсы и территории их исконного проживания, а также другие важные для них полномочия. Так, среди целей Второго десятилетия коренных народов мира обозначено дальнейшее укрепление международного сотрудничества для решения проблем, стоящих перед данными народами в областях культуры, образования, здравоохранения, прав человека, окружающей среды, экономического и социального развития через посредство ориентированных на практические действия программ, специальных проектов, увеличения технической помощи и активизации действий по установлению необходимых стандартов.

В то же время надо иметь в виду, что каждая страна, в которой проживают коренные народы, имеет специфический исторический опыт соответствующей государственной политики и взаимоотношения государственных структур и доминирующего общества в целом с данной группой народов.

Российское государство с момента присоединения Сибири к России в XVI в. проводило по отношению к коренному населению нейтралистскую политику, которая была направлена на невмешательство в традиционный образ жизни аборигенов. В XIX в. государственная власть стремилась закрепить существовавшие у них традиции в качестве норм обычного права. Уникальным правовым документом являлся принятый в 1822 г. Устав об управлении инородцами. Этим актом «обеспечивалась комплексная регламентация наиболее важных отношений с участием инородцев в сфере землепользования, промыслов, налогов, самоуправления и защиты; предоставляемые им права подкреплялись соответствующими обязанностями тех, от кого зависело их существование. Указанные народы признавались субъектами государственного права… Государство исходило из идеи ограниченного, осторожного вмешательства в систему традиционных социальных связей, культуру и экономику северных народов»1. Вмешательство властей было незначительным и касалось главным образом сбора налогов, регулирования торговли между аборигенным и неаборигенным населением, а также осуществления административного управления, способствовавшего преодолению относительной замкнутости существования коренных народов.

Советское государство с момента своего образования официально провозгласило не только права отдельных граждан, но и права своих народов. «Декларация прав народов России» 1917 г. была одним из первых исторических документов, признававших равенство и суверенность народов, право их на самоопределение и свободное развитие. В соответствии с этими принципами у народов Севера позднее были введены особые формы самоуправления: родовые собрания, родовые (кочевые) советы, туземные районные съезды и избираемые на них районные исполнительные комитеты.

В 1920-е годы предлагались разные проекты устроения народов Севера. Можно выделить две основные их разновидности. Первые предполагали организацию для них специального управления, государственной защиты, принятия особых прав и пр., что соответствовало концепции некапиталистического пути развития, которая уже с 1930-х гг. стала основой национальной политики в отношении малочисленных и других народов страны, находившихся на первобытнообщинной и феодальной стадии развития. Вторые исходили из необходимости создания своеобразных резерваций – выделения специальных территорий для промыслового использования малочисленными народами в ареалах их проживания и жизнедеятельности с запретом доступа туда переселенцев и обособлением аборигенного населения от культурного воздействия соседей.

Автором резервационного проекта был известный ученый-северовед В.Г.Богораз. Этот проект был признан политически ошибочным, весьма далеким от задач национальной политики социалистического государства. По мнению оппонентов, его автор стремился не к приобщению «отсталых» племен к новой культуре, а к оставлению их в изоляции, к искусственному сохранению у них экзотической «музейной культуры». Близки к проекту В.Г.Богораза были предложения сибирских исследователей В.К.Арсеньева, Д.Е.Лаппо и др., также направленные на неприкосновенность территорий расселения малочисленных народов. В свое время М.А.Сергеев давал следующую оценку этим проектам: «Само собой разумеется, что все эти праздные и политически вредные измышления не удостоились обсуждения в советских органах»1. Осуществление подобных проектов не предполагалось на практике.

Национальное строительство в отношении народов Севера осуществлялось в соответствии с концепцией некапиталистического пути развития. В рамках этого подхода для них были созданы особые национальные округа и национальные районы. Первый – Ненецкий национальный округ – образован в 1929 г. Постановлением ВЦИК от 10 декабря 1930 г. организовано еще 8 национальных округов и 8 национальных (эвенкийских) районов. В последующие годы (1932-1933) количество эвенкийских районов увеличилось до 18-ти, образовано 8 национальных районов у других народов.

Однако позднее, уже в 1934 г., началось сокращение национальных образований коренных малочисленных народов Севера: ликвидированы Охотский и Нижне-Амурский округа, в 1937 г. – Витимо-Олекминский (Эвенкийский) округ. В 1936 г. прекратили свое существование национальные районы. Формальной причиной являлось отсутствие их упоминания в новой, принятой в этом году, Конституции2.

Однако в целом политико-правовой статус народов Севера России в 1920-1930-е гг. обеспечивал их защиту в процессе взаимодействия с «большим» обществом, создавая необходимую правовую базу для сохранения и развития этнической культуры. Это был уникальный исторический опыт решения проблем малочисленных народов совместными усилиями государства и аборигенного населения. А образованные национальные округа как конституционная форма автономии народов Севера, хотя и не были в достаточной мере самостоятельными, сыграли важную роль в консолидации локальных групп коренного населения.

Проводимая Советским государством национальная политика в отношении коренных народов Севера, особенно в 20-30-е гг., имела важные позитивные результаты и высоко оценена не только отечественными, но и зарубежными исследователями. Так, американский сибиревед Дж. Джордж в свое время указывал на то, что Советское правительство решило гигантскую историческую задачу по спасению многих северных народов, сохранению и развитию их культуры. В качестве одного из наиболее важных достижений он, наряду с другими учеными, отмечает факт создания северных автономий1.

В последующий период вплоть до начала 1990-х гг. разработка законодательства в отношении народов Севера была, по существу, приостановлена, автономия национальных округов постепенно становилась лишь формальной. С конца 1950-х гг. регулирование системы жизнедеятельности коренных народов осуществляется главным образом посредством принятия государственных программ развития их экономики и культуры, что не является достаточно надежным и эффективным, о чем подробнее будет сказано ниже.

В 1977 г. в соответствии с положениями нового варианта Конституции СССР национальные округа были преобразованы в автономные.

Важные изменения административного устройства России произошли в начале 1990-х гг. Они коснулось также и коренных малочисленных народов Севера. Если раньше их автономные (национальные) округа входили в состав краев и областей, то теперь они стали самостоятельными субъектами РФ со всем необходимым набором соответствующих функций, ресурсов, прав и полномочий. При этом численность коренных народов в «своих» округах является незначительной и составляет, как правило, небольшую долю от общего числа жителей.

Особенностью образования национальных автономий у народов Севера России является то обстоятельство, что они создавались в целевом порядке по указке сверху. Кроме того, поскольку коренное население в них составляет незначительный удельный вес, постольку их национальный статус был и остается в определенной мере формальным. Далеко не всегда существуют возможности в должной мере представлять в деятельности административных структур интересы коренных малочисленных народов.

Как известно, в настоящее время идет процесс ликвидации автономных округов. Они вновь объединяются с краями и областями, в которые они входили до начала 1990-х гг., но теперь уже в статусе не округов, а особых муниципальных образований, обладающих гораздо меньшими полномочиями и возможностями. В этой связи отметим, что на Канадском Севере идет обратный процесс – процесс выделения национальных образований в качестве самостоятельных административных структур и получения аборигенами большей автономии от федерального правительства, правительств провинций и территорий. Причем данный процесс идет снизу – от самих представителей коренных народов. В этой связи Г.Уилсон пишет: «Следуя примеру Нунавута, который получил самостоятельность в 1999 г., инуиты и другие коренные народы Канады делают попытки получить автономию посредством «вложенного» федерализма. Примерами являются Нунавик на севере Квебека, Нунациавут на севере Лабрадора и Инувиалуит в Северо-Западных территориях»1. Отмечая, что «в вопросах институционализации автономий коренные народы Севера Канады и России движутся в разных направлениях», он вместе с тем считает: «происходит конвергенция их моделей в плане схожести структур взаимоотношений автономных преобразований с регионами, на территории которых они расположены», поскольку автономия округов в России ослабляется, а в Канаде автономия некоторых регионов усиливается2.

В данном контексте важной представляется оценка советского периода развития коренных малочисленных народов Севера. Большинство современных российских исследователей этот опыт оценивает негативно. Действительно, на протяжении длительного времени осуществлялось жесткое регулирование со стороны федерального центра всех сторон жизни аборигенов Севера. Оно проводилось без должного учета местной этнокультурной специфики. Характерными были излишняя централизация управления, ограничение реальных полномочий местных органов власти, отсутствие механизма, с помощью которого коренные народы обладали бы возможностью сами определять тенденции и динамику своего собственного развития. Серьезные негативные последствия имело отсутствие согласованности государственной политики в отношении коренных этносов и политики экономического развития Севера, особенно в период его интенсивного промышленного освоения с начала 1960-х гг. Экономическая политика, осуществлявшаяся в интересах центра, имела превалирующее значение, в результате развитие регионов часто осуществлялось в ущерб малочисленным этносам, их здоровью, культуре, образу жизни.

В то же время, фиксируя проблемы, вытекающие из анализа политики Советского государства в отношении коренных народов Севера, следует иметь в виду два важных обстоятельства. Во-первых, такая политика была характерна не только применительно к данной группе этнических общностей, но и ко всем другим народам страны, что являлось следствием существовавшей авторитарной системы управления. Во-вторых, в своей политике по отношению к малочисленным народам Советское государство не было исключением из общего правила. Ориентация на ассимиляцию коренных народов являлась нормой международного права и имела распространение во многих странах. Например, известно, что среди народов Севера в Канаде также насаждалась стандартная общегосударственная система образования, существовали школы-интернаты, где запрещали говорить на родном языке, подвергались преследованиям шаманы, население переселялось из мелких в относительно крупные населенные пункты, осуществлялась политика «ликвидации» кочевого образа жизни. И все это делалось, как правило, из благих побуждений приобщить народы к достойной жизни, чтобы они, наряду со всеми другими, получили доступ к благам современной цивилизации. Но негативные последствия такой однозначной политики в полной мере были проявлены и оценены только спустя время.

Отмечая наличие серьезных негативных последствий для народов Севера проводившейся в СССР национальной политики, нельзя забывать признанные во всем мире существенные достижения советского периода. К наиболее важным из них можно отнести:



  • создание на базе традиционных видов трудовой деятельности высокотоварных промысловых и оленеводческих хозяйств;

  • решение проблемы занятости коренного населения;

  • обеспечение культурно-бытового и медицинского обслуживания;

  • осуществление жилищного строительства;

  • формирование системы общего образования и подготовки из числа аборигенов специалистов со средним специальным и высшим образованием;

  • появление среди них достаточно большого числа ученых, писателей, государственных и общественных деятелей;

  • поддержку народных промыслов;

  • сохранение многих элементов культуры у тех групп народов, которые весь этот период продолжали вести кочевой образ жизни, прежде всего в рамках такого вида хозяйственной деятельности, как домашнее оленеводство.

Видимо не случайно в 1970 г. известный советолог Т. Армстронг, вовсе не отличавшийся любовью к СССР, констатировал, что Советский Союз, работая над национальными отношениями с народами Севера, пошел значительно дальше, чем США, в отношениях с коренным населением Аляски1.

Если оценивать положение народов Российского Севера с начала 1990-х гг., то следует признать, что при наличии известных позитивных тенденций, связанных прежде всего с демократизацией жизни и решением правовых вопросов, в целом преобладают деструктивные процессы. Среди них: деградация традиционных отраслей хозяйства; усиливающаяся стратификация; высокий уровень незанятости населения; фронтальное снижение денежных доходов, уровня и качества жизни у большинства представителей коренных народов, расширяющиеся масштабы бедности; разрушение материальной базы культуры и сужение культурного общения; падение престижа государственной власти всех уровней. Кроме того, у многих народов смертность превышает рождаемость, высоким остается уровень самоубийств, продолжает ухудшаться состояние физического и психологического здоровья населения.

До начала 1990-х гг. преобладающая часть сельского населения коренных народов была занята в коллективных, советских и промышленных хозяйствах (колхозах, совхозах, промхозах), а также потребительской кооперации. В последующий же период колхозы и совхозы были разрушены, а возникшие на их месте унитарные предприятия и сохранившиеся промхозы в подавляющем большинстве случаев оказались маломощными и экономически неэффективными. До 1990-х гг. в регионах Севера, как и в России в целом, не существовало безработицы или она была очень незначительной. Практически все население имело законные источники доходов в виде заработной платы и социальных выплат. С начала 1990-х гг. происходит стремительный рост безработицы, уровень которой до сих пор остается очень высоким. В отдельных населенных пунктах безработными является практически все взрослое население.

К конкретным тенденциям, имеющим существенное негативное воздействие на современный этносоциальный потенциал народов Севера, принадлежат следующие:



  • ренатурализация хозяйства как тенденция формирования экономики примитивного выживания в качестве основы существования для значительной части населения; показатели жизнеобеспечения многих групп народов сейчас сравнимы с теми, какими они были полвека или даже столетие назад;

  • существенное сокращение (за исключением опыта Ямала) объемов оленеводства и присваивающих отраслей как основы сохранения традиционного природопользования, культуры и мировоззрения, наиболее отвечающих задачам устойчивого развития; снижение роли данных видов хозяйства как важных источников доходов местного населения;

  • определяемое кризисным положением сельскохозяйственного и промыслового хозяйства и деградацией села в целом, массовое и неконтролируемое перемещение наиболее энергичной и способной части сельского населения, прежде всего молодежи, в крупные населенные пункты; в то же время мигранты в крупных населенных пунктах часто оказываются без законных средств существования;

  • падение ценности производительного труда, ослабление способности возрастающей части населения, в первую очередь молодежи, к систематическому труду;

  • маргинализация, рост раздвоенности массового сознания относительно фундаментальных основ нынешнего и будущего развития; подрыв мировоззренческих оснований существования и ценностный хаос;

  • падение в глазах большинства населения престижа власти всех уровней, разочарование в проводимых экономических и политических реформах, рост недоверия к органам государственного управления.

В этих условиях повсеместный рост национального самосознания и оживление интереса к национальным культурам и верованиям ведет к усилению разнонаправленности динамики материальных и духовных составляющих этносоциального развития – соответственно деградации первых и оживлению вторых. Данное обстоятельство создает дополнительную негативную нагрузку на состояние внутреннего потенциала отдельных народов. Не случайно наши социологические исследования фиксируют высокую степень озабоченности населения относительно перспектив своего развития: многие считают, что будущее их этносов находится под угрозой.

Как уже отмечалось, к числу позитивных тенденций последнего десятилетия ХХ столетия принадлежит решение ряда вопросов, относящихся к проблеме урегулирования правового статуса малочисленных народов Севера. Выступая на российско-канадском семинаре «Правовые и экономические аспекты федерализма в России и Канаде» в сентябре 2003 г. в Новосибирске, вице-президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока М.А.Тодышев в связи с этим говорил: «Таким образом, в конце 80-х начале - 90-х годов в правовом поле Российской Федерации закрепляются коллективный субъект права – коренные малочисленные народы Севера, и объект их коллективного права – территории проживания и традиционного природопользования. Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации придала правосубъектности аборигенов Севера, как коренных малочисленных народов России, международный статус».

Борьба за особый правовой статус является в настоящее время первостепенной задачей политических и общественных организаций коренных народов, а урегулирование правового статуса аборигенов превратилось в одну из наиболее актуальных проблем внутриполитического развития большинства стран Арктического кольца. Важное значение для преодоления содержащейся в ранее действовавших нормах международного права ориентации на ассимиляцию их в доминирующем обществе имеет Конвенция МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Как известно, в Конвенции декларируется признание права этих народов осуществлять контроль над собственными институтами, образом жизни и экономическим развитием, а также сохранять и развивать свои традиции, обычаи, язык и религию.

Со времени принятия Конвенции МОТ № 169 в России наблюдалось несколько периодов, характеризующихся повышенным интересом со стороны разных социальных сил (Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, ученых, представителей органов власти и др.) к вопросу о ратификации Россией данной Конвенции. Хотя на этом пути лежит много труднопреодолимых препятствий, данный вопрос продолжает ставиться и обсуждаться. В связи с этим остановимся на нем более подробно, делая акцент на основных проблемных ситуациях.

Как представляется, принятие данной Конвенции, в которой закреплен достаточно широкий спектр особых прав коренных народов, стал возможным благодаря утверждению во взглядах на тенденции мирового развития поливариативной парадигмы, допускающей существование различных культур как равнозначных. Одним из факторов, определивших такое утверждение, выступила активная борьба аборигенов против глобального давления доминирующего общества в защиту ценностей традиционной культуры, за официальное признание соответствующих коллективных аборигенных прав. Это свидетельствует о становлении коренных народов (в лице своей политической элиты) в качестве самостоятельных субъектов межкультурных взаимодействий, осознающих свои интересы и проявляющих готовность и способность их отстоять.

Рассуждая абстрактно, можно говорить о желательности ратификации данной Конвенции Россией, поскольку ее положения открывают новые возможности для развития коренных народов Севера. В то же время требуется вести не абстрактный, а конкретный разговор о существующих возможностях и предполагаемых последствиях такой ратификации. И он должен исходить из учета реальной ситуации, которая исторически сложилась на Российском Севере и которая по ряду параметров существенно отличается от ситуации на зарубежном Севере. В данном контексте принципиально важными являются следующие обстоятельства, дающие основания для сдержанной позиции по обсуждаемому вопросу.

1. На Севере России сложилось уникальное положение в том, что касается уровня промышленного освоения, структуры расселения и этнической структуры. Например, в Гренландии, общая численность населения составляет около 55 тыс. чел., из них 86% составляют коренные народы. Здесь находится всего 79 населенных пунктов с относительно небольшим числом жителей, в столице острова Нууке проживает 13 тыс. чел. Численность населения Северо-Западных территорий Канады до выделения из них территории Нунавут была практически такая же, как в Гренландии, при этом данные территории составляли примерно треть всей территории страны. Более половины жителей составляют аборигены. В столице территорий – Йеллоунайфе – менее 20 тыс. чел. (в Восточной Арктике инуиты составляют примерно 85% населения). В промышленном отношении Север Канады освоен гораздо больше, чем Гренландия, но несравненно меньше, чем Север России. В последнем случае в районах, отнесенных к территориям непосредственного проживания народов Севера (эти районы составляют почти половину территории страны), в 1990-х гг. существовало 118 административных районов, более 100 рабочих поселков, 8 городов.

Общая же численность населения в районах проживания народов Российского Севера по итогам переписи населения 2002 г. составляла 1378,3 тыс. чел., из них представители коренных малочисленных этносов составляют всего 12,7% (175 тыс. чел). Они не образуют большинства населения даже в своих автономных округах. Наибольшую долю (40,1%) народы Севера составляли в Корякском автономном округе, наименьшую (1,9%) в Ханты-Мансийском1. В этих условиях гораздо сложнее, чем, скажем, в Канаде или Гренландии, решить проблему расширения коллективных прав коренных народов без ущемления прав остального населения, проживающего на данной территории.

2. Пожалуй, нигде в мире в районах традиционного расселения коренных народов Севера не проживает столько постоянного неаборигенного населения, как в России. Значительную его долю составляют русские старожилы – потомки тех, кто приехал в этот регион несколько столетий назад и кто помогал аборигенам выживать в нелегких природно-климатических условиях и спасаться от многочисленных реформ и перестроек. Значительная часть старожильческого населения ведет такой же образ жизни, как и народы Севера. Введение дополнительных прав и льгот для коренных народов может вызвать обострение межнациональных отношений и привести к усугублению и без того сложной социальной ситуации на Севере. Не исключено, что и применительно к данному региону окажется реальным прогноз бывшего директора Института социологии Российской академии наук Л.М.Дробижевой о том, что новый век может стать «веком большинств» как реакция большинства населения на претензии национальных меньшинств.

3. Ратификация Конвенции предполагает большие обязательства и огромные затраты государства, необходимые для реализации на практике всех ее основных положений. Россия в настоящий момент, как представляется, не готова предоставить для этого достаточных средств и возможностей. На ратификацию этой Конвенции не идут государства, более благополучные по своему социально-экономическому и политическому положению.

4. Принятие даже хороших законов еще не гарантирует улучшение реального положения малочисленных народов Севера. Анализ современной ситуации в России дает основание сделать вывод о наличии противоположной зависимости: при позитивной динамике правового статуса жизнь народов Севера существенно ухудшилась практически во всех сферах. Реальное положение народов определяется не провозглашенными правами как таковыми, хотя и они далеко не совершенны, а существующей в стране экономической и политической ситуацией. В процессе реформ 1990-х гг. произошло разрушение основ жизни коренных народов Севера (впрочем, как и преобладающей массы населения страны в целом), и государство не обеспечило даже минимальное финансирование для поддержания их нормального существования.

5. Получение права коренных народов на землю, на что, видимо, главным образом рассчитывают сторонники ратификации Конвенции, может сформировать группу бизнесменов из числа народов Севера, но сам этот факт, если такое произойдет, не является гарантией сохранения традиционного природопользования и традиционной культуры, а, следовательно, и самих народов как самостоятельных и самобытных этносов. Здесь следует обратить внимание на три существенных момента.

Во-первых, получение четко зафиксированных договорами прав на определенные территории будет означать потерю народами Севера каких-либо прав на остальную, значительно большую, часть территории. Такова практика канадско-американской модели развития коренных народов, за которую выступает подавляющая часть политической элиты народов Российского Севера. Как показало наше исследование, проведенное в начале 1990-х гг. на Канадском Севере, одной из самых заинтересованных сторон в заключении инувиалуитами Западной Арктики Канады договора о землепользовании были нефтяные компании, которые в результате этого получили беспрепятственный доступ к богатым нефтью территориям. В этих условиях одновременно сужается необходимая база для сохранения традиционной культуры и соответствующей системы жизнеобеспечения.

Во-вторых, если на выделенных для народов Севера землях окажутся ценные минеральные ресурсы, то значительная часть земель будет использоваться вовсе не для традиционного природопользования. Кроме того, как показывает опыт России, большинство и из этих территорий попадут под контроль крупного бизнеса, а народы Севера в лучшем случае будут довольствоваться малым, как это имеет место при заключении экономических соглашений нефтяных компаний с владельцами родовых угодий.

В-третьих, не следует исключать той опасности, о которой говорит известный ненецкий поэт и глава родовой общины в Ханты-Мансийском автономном округе (Югре) Ю.Велла, высказываясь против льгот для владельцев таких угодий: получив от нефтяников деньги-подачки, они перестают пасти оленей, ходить на рыбалку, живут от подачки к подачке1, тем самым ускоренными темпами утрачивают традиционный образ жизни.

6. Политическая элита народов Севера активно выступает за ратификацию Конвенции. Ее интерес понятен и оправдан. Но само население ведет себя гораздо более пассивно. И это тоже объяснимо, так как дополнительные права предполагают не только определенные льготы, но и большую ответственность. В большинстве случаев население по разным причинам не готово к такой миссии. Например, во многих регионах практически нет инициаторов на местах, которые взяли бы на себя хлопоты по решению тех вопросов, которые предусмотрены последними законами РФ, имеющими прямое отношение к жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера.

7. Не существует четких критериев этнической идентификации. После ратификации Конвенции возникнет много проблем с определением того, кто конкретно подпадает под ее действие. Впрочем, эта проблема и сейчас ставится как одна из наиболее важных, когда речь идет о практической реализации принятых федеральных законов, касающихся малочисленных народов Севера. Более или менее ясно, какие народы можно считать коренными в рассматриваемом случае. Но эта ясность исчезает, как только мы доходим до отдельного человека. В последнее время ситуация усугубилась тем, что в паспорте отменили графу национальность, и во время переписи человек мог идентифицировать себя с любым этносом. Известно, что, например, в Финляндии до 1996 г. главным признаком этничности саамов являлась языковая принадлежность, в Норвегии основным считается пользование саамским языком в быту, в Швеции важнейшее значение имеет наследственное право на занятие оленеводством. В России таковым является этническое самосознание, и это очень неопределенный показатель. Любые дополнительные права и, особенно, льготы для отдельных народов становятся объектом интереса со стороны многих (в свое время после введения для народов Севера определенных льгот их численность заметно увеличилась, так как практически все дети от смешанных браков стали записываться именно представителями данных народов), в том числе тех, кто к этим народам изначально отношения не имеет. Например известно, что в Ханты-Мансийском округе после закрепления за хантами и манси в наследуемое владение родовых угодий, на территории которых имеются залежи нефти, массовое распространение получили браки азербайджанцев с местными девушками. Все дети от этих смешанных браков считаются представителями коренных народов. Таким образом, через определенное время владельцами родовых угодий (особенно тех, на которых имеются залежи нефти) в этом округе могут стать потомки совсем даже не северных, а южных народов.

Схожие с обозначенными проблемы существуют и в других государствах. Видимо, не случайно большинство стран Арктического кольца, имеющих гораздо более выгодные условия для ратификации у себя обсуждаемой Конвенции, до сих пор не сделали этого. В этой связи целесообразно упомянуть также о том, что США и Канада вместе с Новой Зеландией и Австралией в сентябре 2007 г. проголосовали против принятия Декларации ООН о правах коренных народов.

Несмотря на то, что Конвенция МОТ №169 Россией не ратифицирована, отдельные ее положения нашли отражение в законодательной практике. Такая возможность определена статьей 69 действующей Конституции РФ, в которой отмечается: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Активную роль в этом играет Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и ее лидеры, которые, используя свой высокий авторитет и новые коммуникационные стратегии, для решения насущных проблем непосредственно выходят на высший уровень государственной власти и влиятельные международные организации.

В то же время многие жизненно важные проблемы, существование которых непосредственно связано с официальной политикой государства, не находят разрешения, а некоторые из них – даже усугубляются.

Так, динамика общего правового положения коренных малочисленных народов Севера в последнее время такова, что они становятся все более уязвимыми, не защищенными в правовом отношении. Как известно, после принятия Земельного, Водного и Лесного кодексов практически аннулированы важные положения ранее принятых федеральных законов, непосредственно касающихся данных народов. Прежде всего, речь идет о федеральных законах «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» (от 12 мая 1999 года) и «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (от 4 апреля 2001 г.). Несмотря на активную позицию Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, направленную на изменение сложившегося положения, соответствующее правовое поле вред ли изменится в лучшую сторону. Впрочем, данная тенденция, по всей видимости, отражает общемировую ситуацию. Достаточно сказать, что в ориентациях ООН на Второе десятилетие коренных народов мира решение правовых вопросов не отнесено к первостепенным. Проблема прав коренных народов теперь не рассматривается в качестве первоочередной. Это не означает, что она неактуальна или исчерпана. Скорее всего, данное обстоятельство можно объяснить тем, что дальнейшие усилия по ее разрешению оказываются все менее и менее эффективными.

Приведем конкретные примеры.

Закон РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» затрагивает многие вопросы, однако специфические проблемы, касающиеся северных народов, должны решаться на местах в результате создания региональной нормативно-правовой базы.

В результате изменений, внесенных в него статьей 119 Закона РФ №1221, утратили силу две основополагающие статьи закона: Обеспечение прав малочисленных народов на социально-экономическое и культурное развитие (ст.4) и Представительство малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах самоуправления (ст.13).

Согласно статье 4 «органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации обеспечивают права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционный образ жизни и хозяйствования. Организации всех форм собственности, общественные объединения и физические лица вправе оказывать содействие в осуществлении их прав на самобытное социально-экономическое и культурное развитие в порядке, определяемом федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации».

В связи с утратой силы статьи 13 отменены квоты представительства малочисленных народов в законодательных органах субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления.

Были также изъяты несколько пунктов 5-й (п.10), 6-й (1; 6; 9; 11 и 12) и 7-й (1; 4 и 5) статей и внесен ряд других изменений.

Внесенные изменения, как представляется, ослабили права малочисленных народов на их саморазвитие и нормотворчество.

В связи с прерогативой федерального законодательства более осторожно сформулировано содержание статьи 11 «Территориальное общественное самоуправление малочисленных народов». В отличие от старой трактовки, согласно которой лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания «вправе в соответствии с законами субъектов Российской Федерации создавать органы территориального самоуправления», в новой редакции изложено «вправе в соответствии с федеральными законами осуществлять территориальное общественное самоуправление».

Последние изменения были внесены в соответствии с Федеральным законом №40-ФЗ1. Они коснулись в основном замены по всему тексту закона словосочетания «хозяйственная деятельность» на словосочетание «традиционная хозяйственная деятельность» с целью уточнения формулировки «места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности». То есть защита исконной среды обитания коренных малочисленных народов становится возможной не «вообще», а по точному перечню проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов. Законодателя подтолкнуло к такому решению обострение борьбы за ресурсы Арктики2.

Право на утверждение перечня мест и видов традиционной хозяйственной деятельности в соответствии с этим законом передано федеральным властям: «Правительство Российской Федерации в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов утверждает:

1) перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы;

2) перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» (п.2).

Применительно к коренным малочисленным народам Севера наиболее сложным будет, по всей видимости, определение перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности в тундровой зоне, представляющей южную часть Арктики. Здесь основной отраслью традиционной хозяйственной деятельности является оленеводство, требующее обширных площадей для выпаса животных, оленьи пастбища занимают около 60% данной территории.

Принятые законы «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в настоящее время пока не нашли практического использования из-за отсутствия механизма их реализации.

Справедливо отмечает А.Н.Пилясов : «Современное федеральное законодательство содержит многочисленные пробелы и противоречия в отношении коренных малочисленных народов Севера. Двойственный правовой статус коренных малочисленных народов, закрепленный в международных правовых актах, – общий статус гражданина России и одновременно признание особых прав на землю и ресурсы мест традиционного проживания ввиду исторической связи с землей, не нашел в нем отражения. Отсюда отрицание приоритетных прав доступа коренных малочисленных народов Севера на землю и ресурсы мест традиционного проживания, что вводит их в поле конкуренции при распределении охотничьих угодий, рыболовных участков, лицензий, квот с коммерческими пользователями – в которой они обречены проигрывать»3.

В заключение обратим внимание на еще одну важную проблему.

Главным механизмом участия государства в решении проблем коренных малочисленных народов Севера является Федеральная целевая программа их экономического и социального развития. До сих пор она имела режим периодического обновления. Как известно, в мае 2008 г. по инициативе Министерства регионального развития РФ принято решение об отказе от практики такого программирования и переходе на систему предоставления субъектам Федерации субсидий на решение конкретных проблем развития малочисленных народов. Это произошло после того, как 21 ноября 2007 г. Правительство Российской Федерации утвердило Концепцию Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года» и поручило Министерству регионального развития разработать проект такой программы.

Практика государственного программирования развития коренных малочисленных народов Севера имеет массу недостатков, о чем речь пойдет далее, однако идея субсидирования – задача со многими неизвестными. Самое главное состоит в том, что не ясна концептуальная основа предлагаемой новой политики. Вполне возможно, что при ее реализации сохранится прежний подход в отношении коренных малочисленных народов Севера, который был заложен при разработке упомянутой Концепции, а также при реализации государственных программ экономического и социального развития данных народов в недавнем прошлом.

Есть основания говорить о кризисе концептуальных основ национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера и практики программирования. Последнее проявляется, прежде всего, в проблемах финансирования. Известно, например, что по отдельным годам 1990-х фактический объем финансирования соответствующей Федеральной целевой программы доходил до всего лишь 4-5 % от предусмотренных плановых показателей. Сейчас положение изменилось, но не существенно. В 2005 году на нее было выделено из федерального бюджета 102 млн. рублей, в 2006-2008 гг. — ежегодно по 207 млн. Эти суммы можно оценить как предельно малые, если учитывать масштаб проблемы в рамках страны, распыленность выделяемых средств и отсутствие надлежащего контроля за их использованием в интересах населения коренных малочисленных народов Севера.

Программный цикл последних 16 лет говорит о том, что ни одна из проблем народов Севера не получила удовлетворительного разрешения. Многие из проблем, наоборот, обострились, добавились новые. В Концепции Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года» содержится важный вывод, касающийся оценки их социального положения: за последнее десятилетие произошло падение уровня жизни данных народов. Можно ли при этом говорить об эффективности политики государства?

Кризис программирования есть отражение общего кризиса сложившихся взглядов на развитие и решение проблем коренных малочисленных народов Севера, а также соответствующей государственной политики. Это кризис применения объектно-ориентированного подхода. В целом он лежит в основе более 30 концепций и 80 программ, которые были разработаны в последние десятилетия и которые касаются различных аспектов развития коренных народов Севера России. Анализ содержания указанных документов показал, что имплицитно они содержат определенные концептуальные взгляды на судьбу коренных народов, на их место в жизнедеятельности субъектов программирования. Характерными являются следующие черты применения объектно-ориентированного подхода:

во-первых, субъектом программирования, а также многочисленных концепций развития этих народов выступают не они сами;

во-вторых, народы Севера воспринимаются как однородный укрупненный объект воздействия;

в-третьих, акцент делается на внешних источниках их развития, на создании материальных объектов (строительстве жилья, школ, установке оборудования, создании объектов энергообеспечения и др.);

в-четвертых, такой подход совершено не стимулирует актуализацию позитивных жизненных сценариев развития самих народов.

Как представляется, эффективность объектно-ориентированного подхода в программном обеспечении жизнедеятельности народов Севера ограничена рядом факторов:

– неоднородностью группы коренных народов Севера;

– неравномерностью их этносоциального развития;

– внутренним социокультурным расколом, отходом от традиционного образа жизни значительной части представителей коренных народов Севера и ориентацией их на европейский потребительский стандарт;

– хроническим абсолютным и относительным недофинансированием программ развития коренных народов как по отношению к программным показателям, так и к сравнительно все возрастающим потребностям коренных народов.

В дополнение к действующим программным комплексам представляется целесообразной разработка и реализация субъектно-ориентированного подхода в управлении развитием коренных народов Севера – подхода, основанного на учете их внутренних жизненных сценариев. Главное состоит в том, чтобы создать механизм учета социокультурного потенциала каждого из них и учет реальных проблем и перспектив их развития, т. е. учет жизненных сценариев развития самих народов (подробнее см. об этом в разделе 5). К сожалению, на уровне государственной политики никто об этом не говорит.

Важно обратить внимание на то, что субъектно-ориентированный подход не заменяет, а дополняет объектно-ориентированный подход. Ясно, что нельзя отказываться от строительства школ, детских садов, других объектов социальной инфраструктуры, создания условий для развития экономических структур и т.п. Но этим нельзя ограничиваться.

Суть государственной политики в отношении данных народов должна состоять в том, чтобы способствовать созданию правовых, экономических, финансовых и технико-технологических условий для задействования и активизации именно их собственного внутреннего потенциала с целью превращения в активных субъектов трудовой, экономической, политической и культурной деятельности. Только такой подход позволит северным этносам избежать опасности остаться музейными экспонатами в заповедниках информационного общества и доказать собственную историческую состоятельность1.

РАЗДЕЛ 2

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница