Управление по планированию программ гчп и взаимодействию с мфо




Скачать 117.99 Kb.
Дата10.05.2016
Размер117.99 Kb.




Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Китайской Народной Республике.

Управление по планированию программ ГЧП и взаимодействию с МФО

Исполнитель: А.П. Садыхов

Экономист 1 категории

Москва 2010

Модель ГЧП в Китае: две стадии развития

С 1980-х до 1990-х годов в Китайской Народной Республике (КНР) наблюдалась первая стадия формирования ГЧП. Совместно с гонконгской компанией первый проект BOT (Строительство-эксплуатация-передача) был осуществлен в провинции Шень Жень - строительство электростанции. В середине 90-х годов во многих провинциях Китая наблюдался бурный рост проектов BOT. Китайский BOT-бум был направлен в основном на строительство электростанций и водоканалов.

Позже эта модель ГЧП привлекла к себе внимание со стороны китайских властей. Проекты BOT способствовали привлечению иностранных инвестиций, улучшению развития инфраструктуры в стране, а также способствовали облегчению финансового бремени правительства. Помимо инфраструктурных проектов, с начала 90-х годов шло развитие юридической базы, как для ГЧП, так и для проектов BOT. Однако к концу 90-х крупные государственные средства были инвестированы в инфраструктуру в рамках экспансионной финансовой политики Китая. Кроме того, центральное правительство инициировало снос незаконных проектов BOT в некоторых провинциях. Таким образом, первая волна инвестиций BOT закончилась в конце 90-х годов.

Вторая волна BOT началась в 2000-х годах с возрождениям финансирования инфраструктурных проектов и экономического развития страны. Несоответствие между имеющимися государственными средствами на развитие инфраструктуры и фактическим объемом необходимых вложений послужило мощным толчком к дальнейшему развитию BOT/ГЧП в области инфраструктуры в Китае. В связи с этим ГЧП получило более широкую политическую поддержку, включая некоторое укрепление законодательства.

Административный центр в Китае, занимающийся целями Программы Развития ООН 21 Века (UN Agenda 21, ACCA21), представил модель ГЧП делегатам 16 регионов Китая в ходе проведения обучающего семинара в январе 1999 года. Данный обучающий семинар посвящен международному сотрудничеству в области реализации целей Программы 21 на уровне региональных органов управления. Далее концептуальная структура сотрудничества обсуждалась на трехсторонней встрече в Пекине в июне 1999 года, на которой также шла речь о ходе развития региональных целей Программы 21 века в Китае. На данной встрече Комиссия по Развитию КНР и министерство науки и техники КНР выразили поддержку инициативе развития модели ГЧП. Под эгидой Программы Развития ООН (ПРООН) Пекин поддержал включение схемы ГЧП в осуществляемую Программу 21 в Китае. В последующие годы многие департаменты Правительства КНР признали актуальность внедрения ГЧП-моделей. Министерство финансов и министерство образования КНР инициировали процесс проведения обсуждений с международными финансовыми организациями по вводу моделей ГЧП в секторе предоставления общественных и коммунальных услуг. Вместе с тем, в 2003 году в Пекине был создан первый гражданский экспертно-аналитический центр по ГЧП - ГЧП Центр Китая (China Center for Public-Private Partnerships, CCPPP). Данный Центр опубликовал ряд аналитических обзоров на тему реформы коммунальных услуг с использованием моделей ГЧП. В ноябре 2005 года в Пекине состоялся Китайский форум ГЧП. Многие должностные лица Китая, США, Австралии и Франции, представители Всемирного Банка и Международной Финансовой Корпорации (МФК), а также многие специалисты в области ГЧП присутствовали на этой конференции с целью обсуждения применения опыта ГЧП – модели развитых стран для будущего внедрения в Китае.

С начала второго этапа развития ГЧП в Китае произошло формирование двух основных законов, которые способствовали дальнейшему распространению модели ГЧП. Одним из них стал закон о методе управления городскими коммунальными концессиями (2004 год), в котором излагались конкретные правовые аспекты проведения проектов по улучшению городской инфраструктуры. Другой важный закон был посвящен решению о реформировании инвестиционной схемы (2004 год). Это был первый закон, который облегчил процедуру утверждения частных инвестиций, а также сделал ряд секторов экономики более открытыми для частных инвестиций. В 2005 году Государственным Советом был одобрен документ (Opinion of the State Council, 2005), который поощрял и поддерживал развитие негосударственного сектора экономики. Этот документ был первым законом центрального правительства, который разрешил участие частного сектора в сфере энергетики, связи, железных дорог, авиации и нефтепродуктов.

Благоприятные условия и вышеуказанные законы привели ещё к одному буму ГЧП в Китае в начале 2000-х годов. По сравнению с первым этапом развитие ГЧП на втором этапе являлось более сложным процессом о значительным вовлечением иностранного капитала.

Надо отметить, что, несмотря на широкое обсуждение модели ГЧП в Китае с 1999 года, знания о применении этой модели остаются ограниченными как в академическом, так и в государственном кругах. С одной стороны, большая часть обсуждений на тему ГЧП фокусируется на проблемах инвестирования в общественную инфраструктуру, в которой модель ГЧП рассматривалась всего лишь как новый источник финансирования; с другой стороны, более широкое сотрудничество между центральными и местными органами самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями до сих пор не рассматривается всерьез. Роль некоммерческих организаций как агентов предоставления услуг, связанных с ГЧП, незначительна в Китае. Поэтому, к примеру, Центр ГЧП Китая отметил наличие множества прецедентов сотрудничества между государством и коммерческими организациями и недостаточное количество случаев партнерства между государством и некоммерческими и общественными организациями. Нынешнее состояние развития модели ГЧП в Китае - это наличие определённой формы ГЧП, которая реализуется при случае финансово-экономической необходимости для государственно-частного сотрудничества. В таких проектах ГЧП частный капитал инвестируется в (полу-)общественные проекты или программы. Однако существуют и другие формы ГЧП, которые являются в большей степени частью стратегии социальной ответственности со стороны правительства и компаний.

Мнения о преимуществах различных моделей ГЧП сильно расходятся, и многие проекты, реализованные в Китае в 90-х годах, имели форму BOT. Следуя модели ВОТ, государство предоставляет возможность компании реализовать проект и эксплуатировать его в течение заранее оговоренного периода времени с целью получения прибыли. По окончании данного периода частная компания передает безвозмездно проект в руки государства. К примеру, в Пекине схема BOT была применена во многих городских инфраструктурных проектах. Китайское правительство широко применяло схему BOT ГЧП в сфере дорожного строительства, водоканалов и электростанций. Среди данных проектов типичным случаем является строительство электростанции Laibin B Power Plant в провинции Гуангчи, которая была построена с помощью иностранных инвестиций. Проект был присужден через схему международного конкурентного тендера и стал успешным примером реализации BOT в Китае, на основе которого внедряются многие другие проекты.

Активной областью строительства государственной инфраструктуры является развитие экологической инфраструктуры (водоканалы и обработка сточных вод). Примерами данных проектов могут послужить 6-я водоочистная установка в Ченгду, Северный объект по очистке сточных вод в Шеньянге и объекты по очистке сточных вод в Пекине. Более того, ожидаются обширные частные инвестиции в отношении управления водными ресурсами и их распространением. С применением ГЧП – модели были созданы такие проекты, как строительство подземных железных дорог в разных частях Китая, среди которых достаточное количество крупномасштабных проектов, реализованных на основе частных инвестиций, к примеру строительство Пекинского метрополитена. Половина инфраструктуры для Олимпийских игр в Пекине была построена с участием механизмов ГЧП и концессий. ГЧП также было применено для газового проекта Ижуанг, 5-го проекта подземного транспорта и проект Бейан (проект по переработке грязной воды в Пекине).


Сложности и задачи применения модели ГЧП в Китае
Законодательная и правовая базы Китая для участия частных инвесторов в проектах ГЧП пока недоработаны. В частности, до сих пор нет полного правового акта о проведении проектов BOT и PFI. По-прежнему существует высокий риск как для государства, так и частного сектора в участии в проектах ГЧП. Для уменьшения данного риска правовая база нуждается в значительной модернизации. Недавний опыт проведения ГЧП в Китае показывает, что ряд задач нуждается в особом внимании со стороны законодательства:

  • Вознаграждение за участие в проекте: государство всё еще противится возможности получения финансовой прибыли частными компаниями от участия в общественных инфраструктурных проектах. Отчасти это происходит из-за заботы государства о малоимущих слоях населения Китая, которые не в состоянии позволить себе платить за услуги общественной инфраструктуры, управляемой частными инвесторами. В то время как привлекательность проекта ГЧП в глазах частного сектора полностью зависит от его финансовой выгоды. Частным инвесторам для участия в развитии инфраструктуры необходима возможность получения финансового дохода, и государство обязано предоставить гарантию того, что инвесторы получат свою прибыль от проекта.

  • Стабильность и транспарентность: успех применения ГЧП – модели зависит от стабильной политической обстановки в стране, которая зачастую отсутствует во многих развивающихся странах Азии, включая Китай. На национальном и региональном уровнях институциональная структура либо быстро меняется, либо находится в недоработанном состоянии. Данные изменения часто носят непрозрачный характер, в большой степени сдерживая частный сектор от участия в проектах ГЧП.

  • Высокие транзакционные издержки и коррупция: частному сектору зачастую приходится иметь сложные взаимоотношения с органами местного самоуправления. Это часто создает высокую «входную стоимость» проекта и, как результат, приводит к снижению стремления участия частного инвестора в проекте. Коррупция в процессе проведения конкурсных торгов на участие в проектах ГЧП является также крупным барьером для частных компаний, что является серьезной проблемой в современном Китае. Данная проблема обсуждается более подробно ниже в разделе «Слабая компетенция Правительства в проведении ГЧП».

  • Общение и управление: проекты ГЧП на контрактной основе – это новшество для многих китайских региональных органов самоуправления, которым зачастую недостает профессионального опыта в данной сфере деятельности.

  • Поощрение и регулирование: многие официальные лица в центральном и региональном правительствах Китая признают преимущества модели ГЧП. Они поощряют взаимодействие между общественными и частными секторами и обещают высокий доход частным компаниям в обмен на предоставление частных инвестиций. Однако стоит отметить, что государство заботится обо всех частях общества, зависящих от реализации ГЧП, и одновременно пытается избежать рисков, сопутствующих данным проектам. Очень важно отметить, что роль правительства в предоставление инфраструктурных проектов видоизменилась со статуса исполнителя до статуса регулятора и супервайзера. Таким образом, Китайскому правительству еще предстоит адаптироваться к новой роли.

Помимо вышеуказанного существует еще ряд барьеров в масштабном применении модели ГЧП, таких как доминирующая роль государства в ГЧП, сдерживание со стороны правовой и регулирующей базы, а также концептуальные конфликты между разными департаментами правительства. Далее следует более детальное обсуждение данных проблем.
Доминирующая роль государства в ГЧП
Наряду с отсутствием необходимой правовой базы существует также проблема преимущества полномочий правительства в любом проектном процессе. В Китае правительство имеет возможность оказывать свое влияние на каждый аспект жизни общества. Это влияние также отражается на ГЧП, которое по сути должно объединять государственный сектор, частный сектор и общество через правовой подход к договору.

Доминирование государства видно на примере бюрократической системы принятия законов, которая довлеет над законодательной и судебной властью. Хотя правовая реформа была проведена в Китае еще в начале масштабных экономических реформ, до сих пор со стороны партии исходят серьезные ограничения, направленные на сохранение политического контроля в стране, что в свою очередь влияет на эффективность применения законов. Закон и суд всё еще остаются вторичными по отношению к партийному контролю. Одним из примеров этого является фрагментарный процесс утверждения ГЧП, в котором решение об утверждении распределяется по различным государственным ведомствам, что в свою очередь делает принятие решений о BOT затруднительным. Таким образом, права частного инвестора ограничены бюрократическим процессом в ходе утверждения проекта.

Другим примером является второстепенный статус законодательной и судебной власти по отношению к реальной власти партии. Тот факт, что суды имеют второстепенную значимость в китайской правовой системе, дает малую уверенность в обеспечении эффективности контрактного механизма, на котором основывается ГЧП, защищая инвесторов от рисков. С государственным контролем над судами частный сектор не может быть обеспечен безопасностью, типично гарантируемой контрактным механизмом.

Однако интересно заметить, что помимо доминирования государства в отношениях между ним и частным сектором растет количество личных связей между бизнесом и местными органами управления. В особенности эта тенденция наблюдается, когда местные власти вынуждены вступать во взаимодействие с частным сектором ради проведения экономических реформ. Из-за отсутствия ограничений в правовой системе эти взаимоотношения носят более личный характер, который основывается на обмене взаимовыгодном сотрудничестве. Данные взаимоотношения в свою очередь ослабляют силу и влияние правовых норм.

Доминирование государства заметно не только во взаимоотношениях с частным сектором, но также во взаимоотношениях государства с общественностью. Долгосрочное доминирование государства ограничило участие общества в затрагивающих его процессах, не давая возможности участия в формировании государственной политики. С другой стороны, государственный контроль в чистом виде над общественностью постепенно меняется с развитием гражданского общества. За последние 30 лет реформы, возглавляемые партией, защищали интересы развивающегося мощного среднего класса, который стал потенциальной силой гражданского общества.

Итак, свойство доминантности государства во взаимоотношениях с частным сектором очевидно противоречит сути ГЧП, так как государство заменяет роль контрактного механизма для распределения ответственности и рисков и таким образом контролирует взаимоотношения с частным сектором. Общественная ответственность может быть ограниченна, когда общественность не имеет голоса в государственной политике, особенно когда государственный и частный сектор организовывают взаимовыгодное партнерство.



Слабая компетенция правительства в проведении ГЧП
При наличии слабой правовой базы и государственном доминировании в ГЧП успех проектов во многом зависит от поведения государства, в особенности от местных органов управления. Опыт ГЧП в Китае выявил проблемы, связанные с участием государства, они заключаются в низкой эффективности, коррупции и ненадежности.

Государственная неэффективность и коррупция были признаны значительным препятствием на пути развития ГЧП. По итогам исследования о конкурентоспособности 75 стран мира (2001 г.) в сфере государственной эффективности Китай занимает позиции хуже половины представленных стран. Результат Китая был даже хуже показателей Индии. Учитывая недостаточно развитую правовую среду и громоздкий процесс утверждения проектов, использование ГЧП – моделей в Китае в основном основывалось на поддержку правительства, которое зачастую создавало еще больше возможностей для коррупции.

Кроме того, правительство КНР также является слабым с точки зрения степени доверия и надежности. Многие местные чиновники стремятся создавать законы для того, чтобы реализовать краткосрочные интересы во время своего пребывания на посту. Эти законы не всегда бывают согласованы с законами, принятыми в центральном аппарате управления, и поэтому могут быть легко изменены или отменены. Частные инвесторы вынуждены требовать письмо поддержки от высших уровней государства для того, чтобы обезопасить себя от рисков, хотя по сути это еще одна форма просьбы, которая может быть легко отменена или нарушена по распоряжению правительства.

Будущее ГЧП в Китае
Будущее ГЧП в Китае основывается на решении тех проблем, о которых говорилось выше. Но объемы применения ГЧП будут неизбежно расти под давлением роста спроса на развитие общественной инфраструктуры.

Существуют два направления развития ГЧП в Китае в будущем. Первое — будет создан всеобъемлющий закон BOT как единый законодательный акт, регулирующий ГЧП. Это положит конец фрагментированному юридическому состоянию принятия решений по проектам ГЧП. Второе направление развития связано с тем, что сильная законодательная поддержка обеспечит большее участие внутреннего капитала в развитии по схеме ГЧП. Это окажет положительное влияние на Китай в целом, так как выгоду получит не только государство, но и внутренний частный сектор экономики. Помимо этого, ГЧП может играть роль более важную, чем роль спасателя государственных финансов. Партнерства будут расцениваться как новая форма управления и включат в себя новую схему отношений между государством, частниками и общественностью. Так как в Китае институциональные недостатки существуют уже давно и вряд ли будут искоренены в одночасье, существует опасность того, что партнерством будут злоупотреблять определенные группы общества в собственных интересах. Например, ГЧП может стать взаимным партнерством между правительством и частным сектором, не принимая во внимание общественные интересы. Многое должно быть сделано в рамках политики и регулирования в целях предотвращения этого процесса.





База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница