Управление библиотечных фондов (Парламентская библиотека) библиодосье




страница3/5
Дата22.04.2016
Размер1.01 Mb.
1   2   3   4   5

СТРУКТУРИЗАЦИЯ КОНТРОЛЬНО-АНАЛИТИЧЕСКОЙ
И АУДИТОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ*




Л.И. Сергеев, председатель Контрольно-счетной палаты Калининградской области,

доктор экономических наук, профессор

Финансовые отношения представляют сложную систему всех сфер воспроизводственной деятельности в обществе. Производство, распределение, обмен и потребление валового продукта не могут обеспечиваться без товарно-денежных отношений и прежде всего финансовых. Требуется постоянное углубление процессов познания сущности возникновения и проявления действия объективных экономических законов в системе формирования финансового содержания жизни общества. При этом углубление познания — ключ к успеху всех процессов управления и регулирования финансовых отношений, важным элементом которых является финансовая контрольно-аналитическая деятельность. Она базируется на теории финансов и теории управления и имеет специфические особенности, которые определяются объектом и предметом обобщения.

Объект, как правило, представляет собой органы государственной (муниципальной) власти, бюджетные (автономные, казенные) организации (учреждения), налогоплательщиков и бюджетополучателей. Предметом контрольно-аналитической деятельности являются в основном многочисленные процессы формирования и движения государственных (муниципальных) фондов денежных средств в соответствии с законодательством и нормативно-распорядительными документами. При этом важной стороной такой деятельности является также анализ соответствия самих законодательных и нормативных актов в области финансов требованиям объективных экономических законов. Данное направление включает целый пласт научно- исследовательской работы, которая составляет содержание экспертно-аналитической деятельности контрольно — счетных органов.

Сущностное содержание современных финансов до настоящего времени является предметом споров ученых-экономистов. Немногочисленные теоретические исследования современных финансов, как экономической категории в основном сводятся к изучению фондового рынка - одного из важнейших составных элементов финансовых отношений. Но этого, на наш взгляд, явно недостаточно для всестороннего познания различных сторон и форм проявления финансовых отношений, к которым относится в том числе и контрольно-ревизионная деятельность. Эта деятельность в любом случае зиждется как на общих финансово-управленческих, так и на специфических контрольно-ревизионных теоретических положениях.

В предыдущей статье [1] по обобщению теоретических положений финансового контроля была сделана опора на противоречия финансов, которые определяют содержание контрольно- аналитической работы. Кроме противоречий финансовых отношений, сущностное содержание финансов определяется также и другими положениями воспроизводственных отношений в обществе. К таким положениям может быть отнесен методический подход теории структур. Суть его - в обобщении исследуемых явлений с использованием различных принципов их рассмотрения и классификации. Данная область научных знаний, которая имеет важное прикладное значение, относится к математической теории. Моделирование процессов структуризации исследуемых категорий с использованием математического аппарата позволяет расширить знания о содержании и сущности финансов, что, в свою очередь, способствует выработке грамотных решений по организации и управлению финансовых отношений, включая финансовый аудит.

Формирование стоимости общественного продукта можно классифицировать традиционно: по видам затрат труда (живой, овеществленный); по формам стоимости (потребленная стоимость, стоимость потребленных средств производства, вновь созданная стоимость); по содержательной природе (стоимость потребленных средств производства, стоимость необходимого продукта и стоимость прибавочного продукта). Такая структуризация стоимости общественного продукта позволяет взглянуть на распределительную функцию финансов с различных точек зрения, что может способствовать выявлению специфических положений контрольно-ревизионной деятельности.

Структуризация распределяемой стоимости на живой и овеществленный труд позволяет детализировать предмет контрольно-финансовой деятельности следующим образом: стоимость живого труда - это оплата труда и прибавочная стоимость; стоимость овеществленного труда - это износ основных фондов и потребление оборотных средств. Дальнейшая детализация этих составляющих представлена самым широким спектром экономических параметров и показателей по различным категориям работников, видам основных фондов и составляющим оборотных средств. Такая классификация находит самое широкое практическое использование в контрольно-аналитической работе. Воспроизводственная теория - краеугольный камень экономической и контрольно-аналитической работы.

Менее широкое распространение имеет такой признак классификации стоимости затрат труда, как степень формализации (отражения) нормативно-распорядительных документов требованиям объективных экономических законов. В этом случае формирование стоимости труда следует рассматривать как формализованные и неформализованные отношения. Такая постановка вопроса (да и нет) характеризует чрезвычайно категоричное определение соответствия или несоответствия стоимости затрат труда требованиям объективных экономических законов. Действительность финансово-экономической жизни значительно многообразнее, чем «да» и «нет». Поэтому данную ситуацию следует дифференцировать детальнее: «полностью соответствует», «соответствует частично», «полностью соответствует», «полностью не соответствует». Чем глубже и адекватнее нормативно-распорядительные документы в области финансово-хозяйственной деятельности отвечают требованиям объективных экономических законов общества, тем меньше возможности теневых (неформальных) схем формирования и распределения стоимости труда в общественном продукте.

В этом случае контрольно-финансовая деятельность акцентируется в основном на обобщении фактических отклонений от нормативных (требуемых по кодексам, законам, инструкциям и другим нормативным актам) параметров финансово-хозяйственной деятельности. Здесь в основном наблюдаются элементы последующего контроля, результаты которого будут многограннее освещать возможные нарушения законодательных и нормативных актов. Такой подход позволит глубже проникнуть в сущностное содержание конкретного отклонения фактического движения стоимости труда и рабочей силы от параметров, задаваемых нормативными актами. Чем детальнее структурируется результат затрат (стоимости) труда, тем конкретнее проявляется то многообразие явлений, которые составляют сущностное содержание возможного нарушения законодательного процесса, вскрываемого в процессе контрольной деятельности.

Детализация процессов формирования и распределения стоимости общественного продукта по различным признакам классификации имеет особенное значение для понятия содержания и сущности государственного аудита эффективности. Аудит эффективности, на наш взгляд, это дальнейшее развитие методологии контрольной экспертно-аналитической деятельности в сфере финансово-экономических отношений в обществе. Углубление классификации воспроизводственных процессов позволяет выявить факторы, которые при первоначальном изучении остаются в тени. Например, аудит эффективности предполагает определение результативности использования государственных ресурсов на создание единицы общественного продукта. Детализация распределения общественного продукта через бюджетную систему требует определения и установления результативности бюджетных затрат на осуществление финансирования общественных благ. Установление результативности затрат, к примеру, на здравоохранение осложняется набором многочисленных факторов, которые обеспечивают повышение качества данного вида обязательств государства. Детальная структуризация обязательств по повышению результативности бюджетных затрат на здравоохранение должна осуществляться по набору и дальнейшей дифференциации ряда принципиальных положений. В частности, это качество функционирования самой системы здравоохранения; качество работы всей системы образования; работа сферы социального обеспечения населения; работа правоохранительных органов; деятельность отраслей, обеспечивающих систему здравоохранения (строительной, лекарственной, производства медицинской техники). Такая детальная классификация многочисленных факторов, определяющих результативность функционирования системы здравоохранения, позволит построить комплекс обеспечивающих эту систему взаимосвязанных параметров, каждый из которых должен иметь свой (индивидуальный) результирующий индикатор.

Аудит эффективности функционирования государственной системы здравоохранения будет обеспечиваться, таким образом, комплексом оценочных показателей, каждый из которых будет результатом детальной структурной классификации предмета контрольно-аналитической работы. Чем детальнее и разнообразнее исследуется и реализуется возможность использования различных классификационных признаков, определяющих содержание предмета аудита, тем выше и качественнее финансово-контрольная работа.

Детальная классификация финансовых явлений, изучаемых в процессе контрольно- аналитической деятельности, позволяет находить ответы на сложные практические вопросы. Иногда они не поддаются однозначному толкованию. Например, исследуя причины отклонения фактически достигнутых параметров социально-экономического развития региона от заданных индикаторов (прежде всего ВРП), контрольно-аналитическая работа должна предусматривать классификацию исходообразующих конечный результат экономических параметров по многочисленным системообразующим критериям, набор которых позволяет выявить влияние трудноформализуемых факторов на конечный результат. Чем детальнее на основе определенных принципов разложить зависимость ВВП от исходообразующих факторов (инвестиции (с учетом лага), стоимость основных средств, инвестиционный климат, предпринимательская активность, инерционность экономической динамики, трудовые ресурсы, государственные расходы и др.) с учетом также их детализации, тем глубже можно проникнуть в количественную оценку влияния этих факторов на ВВП.

Имея такой инструментарий, можно анализировать причины отклонений фактических и индикативных показателей в процессе проведения контрольных мероприятий и делать соответствующие выводы как по качеству процессов установления самих индикаторов, так и по результатам их достижения.

Основной сложностью процессов структуризации финансово-экономических явлений является определение их экономической природы. Например, формирование доходов и расходов бюджетной системы в процессе создания и распределения ВВП имеет сложный взаимосвязанный комплекс отношений, который определяется системой противоречивых факторов и параметров. Структура и каналы изъятий ресурсов в бюджетную систему имеют одну экономическую природу. Структура и каналы направления ресурсов из бюджетной системы имеют качественно иную экономическую природу. И в первом, и во втором случаях эта природа определяется теоретическими основами построения государственного устройства. Но формирование доходов бюджетной системы зиждется на объективной необходимости принуждения. Направления же использования бюджетных расходов основываются на требованиях обеспечения социально-экономического функционирования государственной системы и жизни общества. Отличительная природа встречного движения денежных ресурсов является основой естественной неадекватности подходов к классификации структуры доходов и структуры расходов бюджетной системы.

Теория и история построения фискальных государственных механизмов основывается на воспроизводственных пропорциях, которые структурируются на различных принципиальных положениях бюджетных изъятий. Структура пропорций совокупного общественного продукта и его воспроизводственные элементы являются основой классификации важнейших налогов и сборов: стоимость потребленных средств производства — налог на имущество, налог на землю; стоимость необходимого продукта — НДФЛ, отчисления на социальное страхование; стоимость прибавочного продукта — налог на прибыль. Воспроизводственные элементы общественного продукта (сфера обращения) — НДС, НДПИ, таможенные платежи (в случае внешнеэкономической деятельности). Принципиальные положения структурирования в процессе воспроизводства механизмов изъятий для формирования доходов бюджетной системы имеют, таким образом, самостоятельную экономическую природу, которая отличается от сущности образования бюджетных обязательств государства и его расходов.

Структуризация поступлений ресурсов в бюджетную систему по уровням государственного управления в настоящий момент не в полной мере отвечает требованиям закрепления полномочий за соответствующими уровнями власти. Оптимизация этих процессов, согласование бюджетных обязательств и доходных поступлений требуют прежде всего теоретического обоснования механизмов формирования доходов и расходов по уровням власти. Структура налогов и механизмы их расщепления по уровням бюджетной системы представляют многоканальную форму формирования доходов бюджетов соответствующей вертикали власти.

Многоканальная система вертикального движения бюджетных средств (снизу вверх и сверху вниз) стала, на наш взгляд, чрезвычайно сложной и малорезультативной.

Федеральный центр концентрирует около 60 процентов бюджетных средств всей бюджетной системы страны, часть из которых возвращается по многочисленным каналам на нижестоящие уровни бюджетного устройства. Такие многочисленные стадии и каналы движения ресурсов сдерживают оперативность в принятии финансовых решений и нарушают годовую ритмичность бюджетного финансирования в стране на всех уровнях бюджетной системы.

Структура бюджетных обязательств (расходов) государства базируется на теории социальной справедливости и действии объективных экономических воспроизводственных законов. Принципами классификации бюджетных расходов в этом случае являются в основном элементы обязательных социальных гарантий отдельным категориям населения, требования расширенного воспроизводства, обеспечения обороноспособности государства, выравнивания экономической асимметрии регионов и обеспечения результативности (экономичности) финансирования бюджетных обязательств.

Структуризация бюджетных расходов имеет более широкую базу принципиальных положений их классификации, чем способов дифференциации бюджетных доходов. Ранее самым распространенным принципом классификации бюджетных затрат была отраслевая (ведомственная) направленность: здравоохранение, образование, народное хозяйство, наука, культура и т. д. Эта структуризация сохранилась и до настоящего времени. Но она существенно пополнилась рядом других принципиальных положений классификации, вызванных требованиями необходимости повышения эффективности бюджетных расходов. В частности, это программный срез; операции сектора государственного управления; целевая ориентация межбюджетных трансфертов. Дальнейшая дифференциация структуры бюджетных расходов способствует углубленному анализу и целевой направленности затрат, что позволяет глубже и всестороннее контролировать эффективность и результативность использования государственных ресурсов.

Грамотная классификация предметов контрольно-аналитической деятельности имеет важное значение для обобщения эффективности программно-целевого решения государственных задач. Как правило, все целевые программы имеют четко выраженную структуру целей и задач, под реализацию которых направляются государственные ресурсы. Цели по мере возможности конкретизируются основными показателями (индикаторами), которые должны быть достигнуты в результате выполнения целевой программы. Целеполагание - ее важнейшая начальная стадия. Поэтому разработка «дерева целей», структуризация задач по уровням управления и планируемым горизонтам выполнения и финансировании работ являются ответственным этапом работ, требующими серьезной аналитической проработки. При этом следует обосновать целесообразность и необходимость решения конкретной государственной или муниципальной задачи с помощью программно-целевого метода. Этот путь решения задач имеет предпочтительный характер в сравнении с традиционным бюджетным финансированием обязательств государства в результате возможного установления конкретных показателей, которые должны быть получены при направлении для их достижения определенного количества бюджетных ресурсов. В этом случае можно оценить конкретную результативность использования бюджетных средств. Если в результате реализации достигнут теоретически и практически численно обоснованный параметр (параметры) целевой программы, то можно говорить о высокой результативности использования государственных ресурсов. В противном случае необходимо рассматривать причины недостаточно эффективной системы расходования бюджетных средств или анализировать недостатки в обосновании построения структуры целевой программы и ее целевых параметров.

Учитывая, что программно-целевой метод является одной из прогрессивных форм ориентации процессов управления на конечные результаты, использование его принципиальных положений в бюджетировании будет способствовать более качественной оценке эффективности использования государственных ресурсов. Контрольно-аналитическая работа при этом должна способствовать обоснованию методических приемов как построения, так и оценки реализации целевых программ с использованием бюджетных ресурсов.

Обобщая проблемы структуризации финансовых отношений, нельзя не отметить такого принципа, как единство бюджетной системы страны, которое кроме прочих факторов достигается единой системой бюджетной классификации. Все бюджеты различных уровней власти планируют и учитывают расходы и доходы по единым правилам соответствующей бюджетной классификации. Данные правила необходимы для составления единого консолидированного бюджета государства, где бюджеты всех уровней ведут учет доходов и расходов по единым стандартам. Практически данное обстоятельство тождественно единой системе бухгалтерского учета в системе бюджетного устройства. Но эта классификация и методические подходы к ее построению показывают, насколько глубоко и многогранно можно структурировать систему бюджетных отношений, которые являются лишь незначительной частью организации финансово-экономических форм деятельности государства.

Экспертно-аналитическая деятельность по обобщению проблем структуризации финансовых отношений должна, на наш взгляд, учитывать соответствие их фактически сложившихся элементов требованиям теоретических воспроизводственных и социально-экономических законов развития государства. Воспроизводственные пропорции государства, как основа производственных отношений, их принципиальные положения классификации должны лежать в основе структуризации любого предмета контрольно-аналитической и аудиторской деятельности.



ЛИТЕРАТУРА

1. Финансовый контроль в условиях согласования противоречий процесса распределительных отношений // Вестник АКСОР. 2011.- № 3.

2. Сергеев Л.И. Содержание предмета государственного аудита бюджетных поступлений // Вестник АКСОР. 2011. - № 2.

3. Сергеев Л.И. Целеполагание в системе государственного финансового менеджмента // Балтийский экономический журнал, №1(5), июнь, 2011.

4. Государственные и территориальные финансы // Учебник. Под ред. Сергеева Л.И. и Мнацаканяна А.Г. Изд. 3-е, перераб. и доп. Калининград, БИЭФ, 2011.

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОПТИМИЗАЦИИ СТРУКТУРЫ И ПОЛНОМОЧИЙ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*




Е.П. Кочаненко, кандидат юридических наук

(Министерство управления финансами Самарской области)

Значительное влияние на развитие новых видов государственного финансового контроля и аудита в России оказывают мировой опыт, методология и практика Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ), материалы и документы специальных семинаров и конгрессов по проблемам аудита эффективности, проводимых ЕВРОСАИ (1), АЗОСАИ (2) и др.

Актуальными остаются вопросы координации деятельности органов финансового контроля и уточнения перечня его объектов. Особую значимость имеет разработка единой системы учета и оценки качественных и количественных параметров эффективности государственного финансового контроля и деятельности его органов (3).

По мнению многих экспертов, действующая в настоящее время система управления государственными финансовыми ресурсами не отличается отлаженным механизмом контроля; государственный финансовый контроль реализуется во многом дублирующими друг друга органами, каждый из которых стремится к достижению лишь своей собственной задачи и использует даже в сходных областях контрольной деятельности собственные методы осуществления контроля. Отсутствие единых методик и принципов осуществления государственного контроля приводит к несовместимости и несравнимости результатов контрольных мероприятий. Именно поэтому в ряде случаев результаты работы контрольных органов не позволяют дать общую объективную картину деятельности государства в части оценки реальной эффективности системы государственного финансового контроля (4).

Контрольной деятельности присущ публичный, императивный, волевой характер, а также целенаправленность. Данный вид деятельности государства отличается непрерывностью, цикличностью, повторяющимся во времени процедурно-процессуальным характером (5). В общем виде государственный финансовый контроль можно определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на контроль соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности; экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем многие авторы вполне обоснованно указывают на размытость внешних границ системы государственного финансового контроля объясняющуюся в первую очередь отсутствием легального определения данного понятия (6). По мнению некоторых ученых, несмотря на то что раздел IX Бюджетного кодекса РФ называется "Государственный и муниципальный финансовый контроль", по сути, в нем содержится правовое регулирование осуществления бюджетного контроля (7). В научной и учебной авторами используется понятие "бюджетный контроль"(8) либо "финансово-бюджетный контроль" (9), что представляется более корректным.

Полнота и эффективность контроля объемов бюджетных потоков в большой степени зависит от нормативно-правового регулирования бюджетного процесса. Вместе с тем до сих пор существуют пробелы нормативно-правового регулирования, в частности, отсутствие четких, не позволяющих двойного толкования, определений: "государственный аудит", "нецелевое использование бюджетных средств", "эффективность, результативность, финансовый результат деятельности бюджетополучателей", что требует уточнения понятийного аппарата, используемого в законодательно-нормативных актах (10).

В специальной литературе не выработано единое мнение по поводу форм контроля. Например, Э.А. Вознесенский (11) отрицал понятие текущего финансового (бюджетного) контроля, признавая формами контроля предварительный и последующий. По мнению некоторых специалистов (12), предварительный, текущий и последующий финансовый (бюджетный) контроль - это не формы контроля, а его виды в зависимости от времени проведения. М.В. Карасева считает, что государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется по форме проведения на обязательный и инициативный, а по времени проведения финансовый контроль делится на предварительный, текущий и последующий (13). Но большинство авторов выделяют предварительный, текущий и последующий бюджетный (финансовый) контроль в качестве форм контроля (14).

Аудит эффективности

Традиционно государственный финансовый контроль ориентирован на соблюдение целевой направленности выделяемых бюджетных средств. Новой тенденцией в организации контроля стала оценка результативности использования средств, выделяемым бюджетополучателям, т.е. развитие аудита эффективности. Новые задачи и направления государственного финансового контроля требуют перестройки всей работы субъектов контрольной деятельности, изменения методик проведения контрольных мероприятий и реформирования организационных структур. Вместе с тем именно такие изменения смогут повысить эффективность российской системы государственного финансового контроля, способствовать формированию в стране института государственного аудита с учетом современных международных требований.

При проведении аудита контролирующие органы прежде всего должны оценивать эффективность и результативность работы субъектов контроля (проверяемых организаций) (15). Не вдаваясь подробно в лингвистический анализ понятия "эффективность", которое, по мнению отдельных исследователей, выражается в соотношении результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление (16) и в общем виде определяется через термин "действенный" (17), т.е. позволяющий затратить меньшее количество ресурсов для получения необходимого результата (экономического блага), следует согласиться со следующей позицией: даже при достижении результата (создании определенного экономического блага) его качественные характеристики могут быть различными и отступать от запланированных при принятии экономического решения, в связи с чем при определении термина "эффективность" целесообразнее акцентировать внимание на степени достигнутого результата(18).

Соответственно эффективность расходования бюджетных средств - это достижение поставленных целей и задач путем соотношения полученного результата и произведенных затрат. Результатом деятельности по расходованию бюджетных средств могут быть как достигнутые экономические показатели, так и социальные.

Следует согласиться с мнением, что сегодня смысловой акцент контроля должен быть перенесен на эффективность, в связи с чем существует необходимость органично вписать современные институты государственного финансового контроля, имеющие своей целью оценку эффективности расходования бюджетных средств, в бюджетную систему Российской Федерации (19).

Таким образом, в качестве определения государственного аудита можно привести следующую дефиницию - это контроль за распределением и использованием общественных ресурсов, создаваемых за счет федеральных бюджетных средств, а также выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц, концепция осуществления которого основывается на следующих принципах: обеспечение повышения результативности бюджетных расходов; контроль взаимосвязи финансовых и материальных потоков; поддержание непрерывности контрольных действий; эффективное управление работниками; обеспечение гарантии качества контроля (20). Аудит эффективности расходов бюджетов субъектов Федерации - это независимая комплексная оценка результатов бюджетного финансирования в субъекте Российской Федерации в соответствии с заранее обозначенными целями и задачами на предмет экономии и результативности потраченных средств (21).

Внешний финансовый контроль

Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р (далее - Программа), в целях создания условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций предусмотрен ряд направлений по развитию системы государственного финансового контроля, в том числе, уточнение полномочий органов государственной власти (государственных органов) по осуществлению финансового контроля.

Система органов государственного финансового контроля Российской Федерации, установленная Бюджетным кодексом РФ, предусматривает разграничение понятия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Под внешним государственным (финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля. Под внутренним государственным финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти.

Законодательный (представительный) орган в соответствии с нормами статьи 265 БК РФ осуществляет предварительный (утверждение проекта закона о бюджете) и текущий (рассмотрение вопросов исполнения бюджета) финансовый контроль. Обширными полномочиями по реализации последующего финансового контроля законодательный (представительный) орган не обладает, однако обладает правом создания собственных контрольных органов.

В соответствии со статьей 265 БК РФ законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

- предварительный контроль (в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам);

- текущий контроль (в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами);

- последующий контроль (в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов).

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на:

- получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

- получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

- утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

- создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);

- вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Контрольно-счетный орган, образуемый законодательным (представительным) органом государственной власти, является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, что прямо закреплено в статье 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". В соответствии со статьей 157 БК РФ, ст. 9 указанного выше закона контрольно-счетный орган субъекта Федерации осуществляет финансовый контроль в следующих формах:

- предварительный (экспертиза проектов законов о бюджете, финансово-экономическая экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов);

- текущий (анализ бюджетного процесса, подготовка информации о ходе исполнения бюджета, результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с последующим ее предоставлением в Самарскую Губернскую Думу и Губернатору-председателю Правительства Самарской области);

- последующий (контроль над исполнением бюджета, проверка годового отчета об исполнении бюджета, контроль за законностью и результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета, а также использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта Федерации, проверка в установленных БК РФ случаях местных бюджетов).

Контрольно-счетный орган субъекта Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

- контроль над исполнением бюджета субъекта Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

- экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта Федерации и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда;

- внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- контроль над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту;

- оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Федерации, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта и имущества, находящегося в его государственной собственности;

- финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта Федерации и нормативных правовых актов его органов государственной власти (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств и государственных программ субъекта;

- анализ бюджетного процесса в субъекте Федерации и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

- контроль над законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ;

- подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и его высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации);

- участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

- иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации.

Таким образом, контрольно-счетный орган обладает всей полнотой полномочий по внешнему государственному финансовому контролю и осуществляет его во всех предусмотренных бюджетным законодательством формах.

Внутренний финансовый контроль

Относительно системы финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, БК РФ определяет следующее.

В соответствии со статьей 266 финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

В силу прямого указания части 1 ст. 266 обязательными субъектами государственного финансового контроля являются финансовый орган и Главные распорядители бюджетных средств (ГРБС).

ГРБС в силу положений статей 158 и 269 БК РФ осуществляют в основном текущий и последующий финансовый контроль, реализуя следующие полномочия:

- обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств;

- финансовый контроль над подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств;

- контроль над использованием субсидий и субвенций их получателями.

Финансовый орган согласно положениям статей 170 и 266 БК РФ осуществляет государственный финансовый контроль в следующих формах:

- предварительный (учет и контроль правильности принятия бюджетных обязательств получателями средств областного бюджета, санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств областного бюджета);

- текущий (контроль над соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств, контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств областного бюджета, средствами администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета);

- последующий (проверки местных бюджетов, проведение документальных ревизий и проверок финансовой деятельности получателей средств областного бюджета).

В части 1 ст. 266 БК РФ предусмотрена возможность закрепления полномочий по финансовому контролю над иными контрольными органами, созданными финансовым органом, ГРБС. При этом данные контрольные органы должны быть уполномочены финансовым органом на осуществление государственного финансового контроля.

При этом часть 2 ст. 157 БК РФ, определяя полномочия органов финансового контроля, указывает: данные органы могут создаваться только органами исполнительной власти - финансовым органом или ГРБС, поскольку в тексте данной статьи четко разграничены полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, осуществляющего регламентацию полномочий органов государственного финансового контроля, и полномочия органов исполнительной власти - субъектов государственного финансового контроля (финансовый орган и ГРБС), наделенных правом создания специализированных контрольных органов.

Кроме того, необходимо отдельно отметить, что в силу императивных правил части 2 ст. 157 БК РФ созданные финансовым органом или ГРБС контрольные структуры осуществляют контроль (предварительный, текущий и последующий) над исполнением бюджета, т.е. призваны контролировать процесс расходования средств в части принятия бюджетных обязательств, влекущих расходование средств областного бюджета, в том числе предоставления субсидий, оплаты государственных контрактов, и не имеют правовых оснований для экспертизы проектов законов о бюджете, финансово-экономическая экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов.

В ведении Министерства финансов РФ находится Федеральное казначейство, осуществляющее предварительный и текущий контроль над ведением операций со средствами федерального бюджета, и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, осуществляющая контроль и надзор над использованием средств федерального бюджета.

Данные службы, реализуя всю полноту полномочий по государственному финансовому контролю и находясь в ведомственном подчинении Министерства финансов РФ, обеспечивают объективный взаимодополняющий сплошной финансовый контроль под общим методологическим руководством финансового органа.

Относительно иных участников финансового контроля следует отметить следующее.

Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета. Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

В соответствии со статьей 270.1 БК РФ органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Таким образом, в части организации внутреннего финансового контроля БК РФ не выработаны однозначно четкие дефиниции в части разграничения полномочий между финансовым о органом и иными контрольными органами, которые могут быть образованы в субъекте Федерации.

Практика организации системы государственного финансового контроля
в субъектах Федерации

В подавляющем большинстве случаев на уровне органов исполнительной власти государственный финансовый контроль осуществляется финансовыми органами субъектов Федерации, главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

По результатам изучения нормативных правовых актов 76 субъектов Федерации, лишь в девяти из них, в структуре аппарата высшего органа исполнительной власти, либо в подчинении высшего должностного лица существует орган, наделённый полномочиями органа государственного финансового контроля.

В 67 субъектах органы государственного финансового контроля входят в структуру финансового органа.

Таким образом, в настоящее время согласно положениям БК РФ к органам государственного финансового контроля субъекта Федерации относятся:

- контрольно счетные органы, осуществляющие внешний финансовый контроль (Счетная палата субъекта Федерации);

- финансовый орган, осуществляющий внутренний финансовый контроль;

- контрольно-ревизионные подразделения, находящиеся в составе или созданные финансовым органом, осуществляющие текущий и последующий контроль над правомерностью и целевым характером использования бюджетных средств;

- структурные подразделения ГРБС, осуществляющие ведомственный финансовый контроль.

Возможность существования иных органов, наделенных полномочиями государственного финансового контроля, т.е. не созданных финансовым органом или ГРБС, бюджетным законодательством не предусматривается.

Органы государственного финансового контроля в Республике Марий Эл. В соответствии с Законом Республики Марий Эл от 30 июля 2007 г. № 42-З "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл" государственный финансовый контроль в Республике Марий Эл осуществляется:

- Государственным Собранием Республики Марий Эл;

- министерством финансов Республики Марий Эл;

- органами исполнительной власти Республики Марий Эл;

- главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов республиканского бюджета Республики Марий Эл и главными администраторами источников финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Марий Эл.

Государственное Собрание Республики Марий Эл выполняет следующие формы финансового контроля:

- предварительный контроль (в ходе обсуждения и утверждения проекта закона Республики Марий Эл и иных проектов законов Республики по бюджетно-финансовым вопросам);

- текущий контроль (в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения республиканского бюджета Республики Марий Эл на заседаниях комитетов, рабочих групп Государственного Собрания Республики и в связи с депутатскими запросами);

- последующий контроль (в ходе рассмотрения и утверждения отчета об исполнении республиканского бюджета Республики Марий Эл).

Государственная счетная палата Республики Марий Эл является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Государственным Собранием Республики и подотчетным ему.

Задачами Государственной счетной палаты являются:

- организация и осуществление контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей республиканского бюджета Республики Марий Эл, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов Республики по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования республиканской собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов республиканского бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Республики Марий Эл;

- проведение экспертиз проектов республиканского бюджета Республики Марий Эл на очередной финансовый год, бюджетов государственных внебюджетных фондов Республики, республиканских целевых программ, отчетов об исполнении республиканского бюджета Республики и бюджетов ее государственных внебюджетных фондов, иных нормативных правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств республиканского бюджета;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей республиканского бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Республики Марий Эл и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль над своевременностью и законностью движения средств республиканского бюджета и средств республиканских внебюджетных фондов в уполномоченных банках, коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях Республики Марий Эл;

- регулярное представление Государственному Собранию Республики Марий Эл, Президенту Республики информации о ходе исполнения республиканского бюджета и результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Финансовый контроль осуществляют министерство финансов Республики Марий Эл, главные распорядители, распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов республиканского бюджета Республики Марий Эл и главные администраторы источников финансирования дефицита республиканского бюджета.

Министерство финансов Республики Марий Эл контролирует:

- наличие у получателя средств республиканского бюджета Республики Марий Эл документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Республики, возникновение у него денежных обязательств;

- соответствие содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Министерство финансов Республики Марий Эл получателем средств республиканского бюджета;

- использование средств республиканского бюджета, включая использование предоставляемых из указанного бюджета субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Министерство финансов Республики Марий Эл:

- вправе осуществлять финансовый контроль над исполнением местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из республиканского бюджета;

- организует финансовый контроль и проверки юридических лиц - получателей государственных гарантий Республики Марий Эл, бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций.

Муниципальный финансовый контроль в Республике Марий Эл на уровне муниципальных районов и городских округов осуществляется контрольно-счетными органами муниципальных образований, финансовыми органами муниципальных образований.

Органы государственного финансового контроля в Нижегородской области. Важным шагом в развитие государственного финансового контроля в Нижегородской области явилось принятие Закона Нижегородской области от 9 марта 2010 г. № 36-З "О государственном финансовом контроле в Нижегородской области". Систему органов государственного финансового контроля в Нижегородской образуют:

- контрольно-счетная палата Нижегородской области;

- министерство финансов Нижегородской области;

- главные распорядители средств областного бюджета;

- главные администраторы доходов областного бюджета;

- главные администраторы источников финансирования дефицита областного бюджета.

Объектами государственного финансового контроля являются:

- органы государственной власти Нижегородской области и иные государственные органы области;

- органы местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области;

- государственные унитарные предприятия Нижегородской области и государственные учреждения области;

- организации, государственные предприятия, кредитно-финансовые учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства областного бюджета или используют областную собственность либо управляют ею;

- организации вне зависимости от форм собственности и ведомственной подчиненности в части их хозяйственных связей с органами, учреждениями и организациями, в которых органами государственного финансового контроля проводятся контрольные мероприятия.

Министерство финансов Нижегородской области осуществляет государственный финансовый контроль над:

- операциями с бюджетными средствами, осуществляемыми главными администраторами средств областного бюджета, получателями средств областного бюджета;

- операциями с межбюджетными трансфертами, в том числе на обязательное медицинское страхование неработающего населения, передаваемыми из областного бюджета Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Нижегородской области;

- операциями со средствами от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средствами безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности;

- целевым и эффективным использованием органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области финансовых и материальных средств, предоставленных им для осуществления переданных государственных полномочий;

- соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области условий получения и использования межбюджетных трансфертов, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Нижегородской области;

- соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств;

- эффективным управлением и распоряжением имуществом, находящимся в государственной собственности Нижегородской области, поступлением в областной бюджет средств от его использования и распоряжения, в том числе зачисляемых в состав доходов и источников финансирования дефицита областного бюджета;

- соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями средств областного бюджета порядка планирования бюджетных ассигнований и исполнения областного бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета;

- эффективным использованием финансовых и материальных средств (аудит эффективности);

- ведением операций со средствами областного бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств областного бюджета.

Министерство финансов Нижегородской области вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из областного бюджета.

Министерство финансов Нижегородской области осуществляет методическое руководство и контроль над организацией и осуществлением государственного финансового контроля главными администраторами средств областного бюджета, а также оказывает методическую и консультационную помощь по вопросам организации и осуществления финансового контроля органам муниципального финансового контроля, созданными местными администрациями.

Муниципальный финансовый контроль в Нижегородской области на уровне муниципальных районов и городских округов осуществляется контрольно-счетными органами муниципальных образований, финансовыми органами муниципальных образований, контрольными подразделениями местных администраций и главными распорядителями бюджетных средств.

В целях организации эффективной системы государственного финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти Нижегородской области, постановлением Правительства Нижегородской области от 11 ноября 2009 г. № 839 "О периодичности проведения контрольных мероприятий органами исполнительной власти Нижегородской области, осуществляющими государственный финансовый контроль" установлена периодичность проведения органами исполнительной власти Нижегородской области, уполномоченными на осуществление государственного финансового контроля, комплексных проверок (ревизий) организаций, использующих средства областного бюджета и имущество, находящееся в государственной собственности области, не реже одного раза в три года.

Данным постановлением органам исполнительной власти Нижегородской области, уполномоченным на осуществление государственного финансового контроля, предусмотрено согласовывать планы контрольных мероприятий с министерством финансов Нижегородской области, ежегодно представлять в министерство финансов годовой отчет о контрольных мероприятиях по форме, утвержденной министерством финансов, а также о выявленных в результате контрольных мероприятий нарушениях и принятых мерах по их устранению.

Учет результатов контрольных мероприятий ведется с использованием Классификатора основных нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля и контроля в сфере размещения заказов, утвержденного министерством финансов Нижегородской области.

Указанным постановлением также предусмотрено ведение Министерством финансов Нижегородской области сводного реестра объектов финансового контроля на основании отчетов органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного финансового контроля, в разрезе проведенных контрольных мероприятий с отражением темы и срока проведения контрольного мероприятия, проверенного периода и исполнителей, и ежегодное представление Губернатору Нижегородской области сводного годового отчета о результатах контрольных мероприятий, проведенных органами исполнительной власти области, уполномоченными на осуществление государственного финансового контроля.

Законом Нижегородской области № 36-З предусмотрены взаимодействие и координация деятельности органов финансового контроля.

В целях повышения эффективности финансового контроля и координации деятельности органов государственного финансового контроля постановлением Правительства Нижегородской области от 4 июля 2008 г. № 261 создан координационный совет по вопросам государственного и муниципального финансового контроля в области. В состав Совета входят представители федеральных органов исполнительной власти, правоохранительных органов, органов государственного и муниципального финансового контроля. В целях исключения дублирования контрольных мероприятий органы государственного финансового контроля Нижегородской области согласовывают планы своей работы.

Органы государственного финансового контроля Нижегородской области по обращению органов местного самоуправления областных муниципальных образований могут проводить совместные контрольные мероприятия с органами финансового контроля, созданными представительными органами муниципальных образований Нижегородской области и местными администрациями областных муниципальных образований, а также по взаимной договоренности могут оказывать им помощь в разработке методик проведения контрольных мероприятий и подготовке кадров.

Органы государственного финансового контроля Нижегородской области взаимодействуют с федеральными органами государственного финансового контроля, в том числе проводят совместные контрольные мероприятия, обмениваются информацией о результатах контрольной деятельности, методическими и нормативными материалами, проводят совместные научные и практические конференции, учебные семинары, курсы повышения квалификации.

Органы государственного финансового контроля в Самарской области. Исходя из содержания статьи 67 Закона Самарской области от 28 декабря 2005 г. 235-ГД "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области" государственный финансовый контроль на территории Самарской области возлагается на Самарскую Губернскую Думу, Счетную палату, аппарат Правительства Самарской области, финансовый орган Самарской области, главных распорядителей и распорядителей средств областного бюджета (табл. 1).

Таблица 1



Объект контроля

\

Контрольный орган



Местные бюджеты

ГРБС

Государственные бюджетные учреждения

Получатели средств областного бюджета

Получатели бюджетных кредитов, государствен-ных гарантий

Счетная палата Самарской области

+

+

+

+

+

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти
Самарской области


Министерство управления финансами Самарской области

+

+

+

+

+

Аппарат Правительства Самарской области

+

+

+

контроль над соблюдением законодательства о размещении заказов









Главные распорядители средств областного бюджета







+

+



1   2   3   4   5


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница