Стенограмма круглого стола «Управление рисками в проектах гчп в сфере здравоохранения», 10 февраля 2015 года




страница1/5
Дата07.05.2016
Размер0.75 Mb.
  1   2   3   4   5
Стенограмма круглого стола «Управление рисками в проектах ГЧП
в сфере здравоохранения», 10 февраля 2015 года

В дискуссии приняли участие:


№ п/п

ФИО

Должность



Акулин Игорь Михайлович

Председатель Санкт-Петербургского Третейского суда медицинского страхования и здравоохранения при торгово-промышленной палате, вице-президент Ассоциации медицинского права, зав. каф. организации здравоохранения СПБГУ



Баженов Михаил Николаевич

Руководитель отдела консультационных услуг PwC, Санкт-Петербург



Barstow James

Professor, Chair in Technology and Innovation Management in Healthcare, Imperial College Business School



Голованов Роман Алексеевич


Начальник отдела сопровождения инвестиционных проектов Комитета по инвестициям СПб



Ефимов Николай Владимирович

Главный врач негосударственного учреждения здравоохранения «Дорожная клиническая больница» ОАО «Российские железные дороги»



Иванов Андрей Евгеньевич

Зам. руководителя Центра исследований ГЧП ВШМ СПбГУ



Иванов Илья Борисович

Директор по развитию, Euromed Group



Карпунин Павел Викторович

Партнер CLS



Козырев Дмитрий Валерьевич

Руководитель проекта «Санитарная авиация» вертолетного центра «Хели-драйв»



Маслова Светлана Валентиновна

Руководитель Центра исследований ГЧП ВШМ СПбГУ



Михайлик Глеб Владимирович

Генеральный директор ООО «АВА-Петер»



Столпнер Аркадий Зиновьевич

Председатель правления группы компаний ЛДЦ МИБС



Фахрутдинов Камиль Равильевич
Овчинников Валерий Михайлович

Генеральный директор, ООО «Клиника современной медицины HD»

Директор по коммерческим вопросам, ООО «Клиника современной медицины HD»





Фурманчук Сергей Иванович

Генеральный директор ООО Инженерное бюро «Хоссер»



Шарипова Ирина Леонидовна

Советник вице-губернатора Санкт-Петербурга

А.Е. Иванов

Уважаемые коллеги!

Разрешите приветствовать Вас в стенах Высшей школы менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета и открыть круглый стол «Совершенствование методики управления рисками в проектах ГЧП в сфере здравоохранении». Я хотел бы предоставить слово профессору Джеймсу Барлоу, заведующему кафедрой технологии и менеджмента инноваций в здравоохранении Лондонского имперского колледжа.

Барлоу Дж. (James Barlow)

Здравствуйте, коллеги!

Меня зовут Джеймс Барлоу. Я возглавляю кафедру технологии и инновационного менеджмента в школе бизнеса в Imperial College в Лондоне. Я собираюсь говорить о государственно-частном партнерстве, ГЧП в здравоохранении и новых моделях, которые появляются в Европе.

Итак, что такое государственно-частное партнерство? Чаще всего оно определяется как комплекс взаимоотношений представителей государственного сектора и партнеров из частного сектора по распределению рисков с целью предоставления услуг обществу. На самом деле, существует большое разнообразие моделей ГЧП, и, как я сказал ранее, в Европе начинают развиваться новые типы таких моделей.

Отличительной особенностью этих проектов ГЧП является то, что они включают в себя создание инфраструктуры для предоставления услуг здравоохранения, а также управление оказанием и парамедицинских, и медицинских услуг. И все эти виды ГЧП созданы для того, чтобы объединить интересы обеих сторон наиболее эффективным образом и стимулировать повышение производительности в ходе взаимного сотрудничества. Выделяя особенности ГЧП по отношению к оказанию услуг только частной или только государственной организациями, следует, во-первых, говорить о привлечении частного финансирования, во-вторых, об объединении разнообразных услуг или стадий проекта. Например, при оказании клинических услуг вы можете объединять вместе процесс проектирования, строительства и предоставления медицинских услуг. Третья составляющая – стремление оценивать производительность объемом оказанных услуг, а не затратами по их оказанию. И, наконец, в четвертых, это, чаще всего, долгосрочные – 25-30-летние контракты.

В число потенциальных преимуществ, возможных благодаря ГЧП, входит то, что оно помогает в управлении рисками, и это происходит посредством переноса риска на ту сторону, которая способна им лучше управлять или требует меньшую премию за управление риском. Во-вторых, оно стимулирует долгосрочную качественную работу. Это происходит благодаря тому, что сторона несущая риск имеет стимул управлять им наиболее эффективным образом. В-третьих, ГЧП помогают минимизировать транзакционные издержки. Я подразумеваю под этим возможности связать в одном проекте различные виды деятельности, включая предоставление медицинских услуг, и переход от заключения внешних контрактов к внутренним трансакциям. Это особенно важно, если в проект во-влечены несколько сторон.

Таким образом, это несколько преимуществ ГЧП. По большей части они связаны с риск-менеджментом и совершенствованием производительности.

Теперь о том, чем следует заплатить за преимущества ГЧП. Чем больше мы объединяем разнообразные услуги в один проект, тем более контроль сосредотачивается внутри проекта. Таким образом, возникает риск, связанный с сокращением сферы государственного контроля, к чему я скоро вернусь. И, возможно, есть еще один риск, связанный с самим контрактом. Чем больше мы стараемся сделать договор более полным, детализируя все непредвиденные обстоятельства, тем более сложным и дорогим он может стать. Таким образом, должен быть определённый баланс между полнотой контракта и возможностью эффективного предоставления услуг.

До сих пор основное внимание в ГЧП уделялось физической инфраструктуре, если иметь в виду здравоохранение, то больничным учреждениям. В Великобритании у нас была большая программа в начале 2000-х, которая включала в себя около двухсот новых больниц и организаций, оказывающих медицинские услуги, которые были построены за счет частного финансирования.

Но появляются новые модели в ГЧП в здравоохранении, о которых позвольте мне рассказать в общих чертах. Многие из них развиваются благодаря тенденции интеграции в здравоохранении. В общем и целом речь идет об улучшенной координации основных, вторичных и социальных услуг по уходу за пациентом. Это путь к системе здравоохранения, которая стимулирует экономию средств и совершенствование качества медицинских услуг для пациентов. Таким образом, интеграция услуг по уходу является лозунгом в Европе. И новые модели ГЧП, которые начинают сейчас развиваться в Европе, частично возникают благодаря этому желанию интегрироваться. И я говорю это потому, что некоторые из них начинают охватывать медицинские услуги и услуги социального обслуживания, а также физическую инфраструктуру для их оказания.

Также начинают появляться различные новые модели ГЧП, начиная от франчайзинговых моделей, которые можно найти в Германии и Финляндии, где медицинские и другие услуги были отданы частным провайдерам, до проектов ГЧП, связанных с оказанием полного спектра медицинских и социальных услуг, в особенности модель Alzira в Испании, где вся система первичной и вторичной медицинской помощи была передана государственно-частному партнерству, включая предоставление социальных услуг.

И в этом диапазоне роль частного сектора и объем портфеля оказываемых услуг воз-растает по мере того, как мы движемся к испанскому примеру. Непросто оценить эти но-вые модели ГЧП, но, безусловно, можно идентифицировать значительное улучшение без-опасности оказываемых услуг.

В развитии новых моделей ГЧП существуют риски, связанные с несовершенствовом контрактов, которые должны позволить модели оказания услуг быть гибкой, что, поскольку продолжительность проекта составляет, как правило, от 20 до 30 лет, крайне сложно, так как здравоохранение само по себе развивается очень быстро, и трудно сказать, как оно будет выглядеть через 20 лет.

Второй риск заключается в сложности перехода от сотрудничества, основанного на детально прописанных юридических документов, к культуре партнерства, в рамках кото-рой стимулы для частного и государственного сектора координируются в течение дли-тельного периода, что является сложной задачей.

Наконец, возвращаясь к моменту, связанному с государственным контролем. Возникает вопрос, какие управленческие модели позволяют обеспечивать необходимую степень контроля над инфраструктурой ГЧП.

Итак, это некоторые вызовы в развитии новых моделей ГЧП, но, тем не менее, они уже здесь, распространяются и имеют потенциал к содействию в предоставлении высоко-качественных услуг здравоохранения, разумного распределения рисков и контроля над издержками.

Я надеюсь, что мы продолжим в дальнейшем обсуждение проблемы оценки и предотвращения рисков. Надеюсь встретиться с Вами в будущем. Большое спасибо!

С.В. Маслова

Спасибо, Джеймс. Я надеюсь, что мы действительно продолжим дискуссию и общение с Вами на нашей ежегодной конференции в октябре. В связи с ожидаемой содержательностью и результативностью нашего круглого стола позвольте сразу перейти к сути своего выступления.

Классический подход к управлению рисками в проектах ГЧП основан на следующем:

Во-первых, под рисками в проектах ГЧП понимаются вероятные, потенциальные события, которые могут произойти в процессе реализации ГЧП и могут повлечь финансовые потери и дополнительные затраты участников проекта ГЧП, недополучение доходов по сравнению с прогнозируемым вариантом, а также затягивание сроков проекта ГЧП, помешают достижению желаемого результата в целом, и наступление которых вызвано как обстоятельствами непреодолимой силы, так и действиями самих участников проекта ГЧП.

Во-вторых, в рамках классического подхода принято выделять следующие риски:

- финансовые риски (риск изменения процентных ставок, курсов валют, уровня инфляции, а также риск неполучения (недополучения) финансирования проекта, в том числе за счет привлекаемых средств, недостижения финансового закрытия и др.),

- правовые риски (риск изменения законодательства, в том числе налогового и др.),

- политические риски (риск изменения политической конъюнктуры и управленческой структуры, риск забастовок и волнений, риск национализации и др.),

- экологические и социальные риски (риск причинения вреда окружающей среде, риск социальной напряженности среди местного населения и др.),

- строительные, технические риски (риск ошибок проектирования, риск несоответствия объекта заданным технико-экономическим показателям, риск несоблюдения сроков строительства или его незавершение, риск несоответствия объекта заданным технико-экономическим показателям, риск ненадлежащего качества строительства и др.),

- коммерческие, эксплуатационные риски (риск спроса на товары, услуги, производимые частным партнером, в том числе, вызванный неточностью в прогнозировании рынка или условий эксплуатации объекта, риск отзыва лицензий и разрешений, риск непредоставления услуг партнером или риск предоставления партнером услуг ненадлежащего качества и др.),

В-третьих, процесс управления ими заключается в последовательном осуществлении:

- выявления, описания рисков, присущих конкретному проекту ГЧП еще на подготовительной стадии проекта ГЧП,

- оценки рисков ГЧП методом качественной или количественной оценки,

- распределения рисков между сторонами соглашения о ГЧП на основе того принципа, что риск возлагается на ту сторону, которая лучше способна управлять данным риском. Но не менее важно и то, что риск должна принимать на себя та сторона, которая заинтересована в активном управлении им, обладает или будет обладать необходимыми ресурсами для управления риском,

- предотвращения рисков и действий по их минимизации,

- мониторинга рисков в течение всего срока реализации проекта ГЧП.

Еще 8-10 лет назад этот подход для российских специалистов, заинтересованных в реали-зации проектов ГЧП, был информативным и достаточным. Однако на современном этапе ни российская наука, ни российская практика ГЧП не удовлетворена в полной мере содержатель-ной стороной этого классического подхода. Изучение значительного количества научных исследований на эту тему, а также материалов различных проектов ГЧП, реализуемых в зарубежной практике и в России, в том числе в СПб, позволило выявить ряд изъянов такого подхода и проблемных вопросов, решение которых делает актуальным наше научное исследование.

Вот некоторые проблемы, которые послужили предпосылками к началу нашего исследования:

- разобщенность подходов к основным рискам в проектах ГЧП, их описанию и классификации, отсутствие объективных и достаточных классификационных критериев рисков в проектах ГЧП;

- пробелы правового регулирования в отношении распределения рисков в проектах ГЧП;

- отсутствие методики выявления рисков в проектах ГЧП и др.

Что мы имеем в виду, когда говорим об отсутствии единого подхода к основным рискам в проектах ГЧП, их описанию и классификации. А дело в том, что еще не нашлось более 2-х источников, в которых бы содержалась одинаковая классификация рисков в проектах ГЧП. Эти разночтения существуют не только между российской и зарубежной практикой, они существуют и среди зарубежных экспертов.

Однако наличие такой классификации необходимо как для научных, так и для практических целей. Теоретическое значение такой классификации состоит в том, что ее осуществление, в том числе путем сравнения сходства и различий рисков ГЧП позволяет получить более полное представление о них. Практическое же значение классификации заключается в том, что она облегчает выбор участника проекта ГЧП, который бы мог успешнее управлять риском, а также выбор действий, направленных на предотвращение возникновения рисков в проектах ГЧП или минимизацию их негативных последствий.

По нашему мнению, классификацию рисков в проектах ГЧП следует осуществлять исходя из других критериев, о которых мы поговорим чуть позже.

Но проблема не только в этом. Зачастую термин "риск", призванный обозначать возможные события, негативно влияющие на реализацию проекта ГЧП, применяется к любым противоправным действиям, препятствиям или проблемам в сфере реализации проекта ГЧП. Имеет также место проблема, когда один и тот же риск называют по-разному, либо, напротив, различные негативные последствия, которые и распределяются по-разному, имеют различные механизмы предотвращения, ошибочно объединяют в один риск.

В общем, налицо отсутствие методологической основы управления рисками в проектах ГЧП.

Нельзя не сказать еще об одном. Большинство исследований содержит описание и перечисление только основных, стандартных рисков. Мы сегодня будем говорить о них с нашими экспертами – это финансовые, правовые, коммерческие риски. Однако проведя более глубокое исследование, необходимо говорить о более широком круге рисков, чем это принято, например, мы сформировали уже внушительный перечень таких «специфических» рисков. В целях экономии времени укажу лишь на один из них.

Так, известной особенностью проектов ГЧП является сложная, двухэтапная процедура определения победителя конкурса – частного партнера путем установления требований предквалификации. Вместе с тем, в процессе реализации проекта ГЧП могут произойти структурные изменения частного партнера и наступить риск, связанный с соответствием частного партнера этим требованиям. Что мы понимаем под этим?

В Практическом руководстве по вопросам эффективного управления в сфере ГЧП ООН подчеркивается необходимость управления и предотвращения данного риска: «В силу заинтересованности публичного партнера в том, чтобы первоначальные члены консорциума, принимавшего участие в процедурах, сохраняли свои обязательства по осуществлению проекта в течение всего срока его реализации и чтобы фактический контроль над проектной компанией не был передан субъекту, который не известен организатору конкурса».

В связи с тем, что в ряде региональных законом о ГЧП предусмотрена возможность участия в соглашении о ГЧП юридического лица, собственником 100 процентов акций (100 про-центов долей уставного капитала, 100 процентов имущества) которого является публичный партнер, то есть, 3-х стороннее соглашение о ГЧП, то определенную актуальность приобретает выявление, распределение и предотвращение события, связанного с утратой контроля публичным партнеров в отношении такого юридического лица. Такими негативными событиями могут являться реорганизация, приватизация юридического лица, продажа акций, долей и т.д.

Вообще нам представляется, что вышеописанных проблем с перечнем, классификацией рисков можно было бы отчасти избежать при наличии достаточного правового регулирования. Однако действующее российское законодательство о ГЧП не устанавливает правил управления и распределения рисков в проектах ГЧП. Только отдельные нормы об этом содержатся в Федеральном законе «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», где предусмотрена возможность принятия концедентом на себя риска спроса и выплаты концессионеру соответствующей компенсации при недостижении показателей интенсивности движения по автомобильной дороге транспортных средств и их состава, позволяющих получить концессионеру минимальный гарантированный доход.

Соответственно, правовое регулирование распределения рисков в проектах ГЧП может быть осуществлено путем закрепления на уровне ФЗ о ГЧП принципа договорного распределения риска (по соглашению сторон), обеспечивающего их сбалансированное распределение с учетом нужд конкретного проекта ГЧП, введения в законодательство термина «риски в проектах ГЧП» и его определения, открытого перечня рисков в проектах ГЧП, а также регламентации в подзаконных актах процедурных вопросов распределения рисков, таких как этап проекта ГЧП, на котором следует осуществлять работу по распределению рисков, методика разработки матрицы рисков в проектах ГЧП, отражение рисков, принятых публичным партнером, в бюджетном процессе, и др.

Кроме того, до принятия специального закона о ГЧП в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» может быть осуществлена специальная правовая регламентация отношений ГЧП в сфере здравоохранения и введена статья о строительстве, реконструкции и использование объектов здравоохранения, на основании концессионных соглашений, и оказании медицинской помощи гражданам при их эксплуатации, в которой аналогичным образом предусмотреть возможность принятия публичным партнером на себя риска спроса и выплаты частному партнеру соответствующей компенсации при недостижении показателей объема медицинской помощи, позволяющих получить частному партнеру минимальный гарантированный доход, и другие важные вопросы.



Иванов А.Е.

Перейдем к рассмотрению существующих методик выявления рисков в проектах ГЧП. Проведенный анализ исследований в этой области показал, что существует два подхода к идентификации рисков. В рамках первого авторы разбивают жизненный цикл проекта ГЧП на этапы и описывают риски, присущие каждому из этапов, в рамках второго – классифицируют риски и приводят примеры типичных рисков для каждого из выявленных классов.

На слайде Вы видите типичный пример первого подхода: в левом столбце – этапы развития проекта ГЧП, в правом – соответствующие риски, возникающие на каждом из этапов.

Однако в случае использования первого подхода к идентификации рисков различные авторы по-разному составляют перечень этапов проекта ГЧП, по-разному составляют перечень рисков на каждом из этапов, зато обязательно добавляют и т.д., расписываясь в неполноте предлагаемого перечня рисков.

Рассмотрим второй подход к выявлению рисков в проектах ГЧП, связанный с классификацией рисков и описанием типичных рисков для каждого из идентифицированных классов.

Например, в работе Фурье и Бергера авторы, опираясь на конкретную классификацию рисков (риски спроса и предложения, финансовые риски, нормативно-правовые и политические риски), указывают, где следует искать риски каждого из классов: риски спроса проистекают из потребительских предпочтений, замещающих товаров, конкуренции с импортом, демографическими изменениями и т.д.

Таким образом, как и в предыдущем случае, возникают вопросы, с одной стороны, об универсальности и полноте предложенной классификации рисков, а с другой, о полноте списка перечисленных источников риска.

Кроме того, как правило, особенности реализации проектов ГЧП в институциональных условиях разных стран, в том числе и особенности наступления рисков, имеют свою ярко выраженную специфику.

Используем рассмотренные в литературе примеры классификации рисков в целях построения методики выявления рисков, имеющей минимальную страновую специфику и нацеленную на полноту определения рисков проекта ГЧП.

Рассмотрим подход к дифференциации рисков, предложенный в работе Нг и Лузмора в 2007 г. Ее авторы предлагают делить риски проекта ГЧП на проектные и общие.

Под проектными рисками понимаются риски, связанные собственно с проектным управлением, или проистекающие из непосредственного микроокружения проекта. В отличие от них под общими рисками понимаются риски не связанные непосредственно с реализацией проекта, а порожденные природными, политическими, регулятивными, правовыми и экономическими событиями в макроокружении проекта.

Подобная классификация рисков указывает на необходимость анализа микро- и макро-окружения проекта в целях их идентификации. В теории стратегического менеджмента технология анализа микро- и макроокружения организации (или ее внешней среды) в целях идентификации благоприятных возможностей и угроз для достижения организационных целей разрабатывается в течение последних 40 лет.

Следует отметить, что анализ внешний среды организации традиционно делится на отраслевой анализ (или анализ микросреды) и анализ ее общего внешнего окружения (или анализ макросреды). Таким образом, возникает идея использования апробированных средств стратегического планирования деятельности организации для идентификации рисков в проектах ГЧП.

Рассмотрим еще один пример. Руководство Федерального управления автомобильных дорог США предлагает делить риски на технические и не-технические:

технический риск – это риск, связанный с отклонениями от первоначальных технических предположений, спецификаций или требований проекта,

не-технический риск – это риск, связанный с политическими, регулятивными, экономическими и социальными условиями, в которых реализуется проект ГЧП, или действиями заинтересованных сторон (стейкхолдеров проекта).

Рассмотрим проблему выявления не-технических рисков проекта ГЧП. Используя мод-ный аббревиатурный подход, можно сказать, что определение не-технического риска подталкивает нас к использованию для идентификации соответствующих рисков метода, так сказать, PRESS-анализа, который заключается в поиске политических, регуляторных, экономических и социальных (Political, Regulatory, Economic, and Social) факторов, негативно и/или позитивно влияющих на достижения целей проекта ГЧП, а также действий стейкхолдеров (Stakeholders) проекта.

В свою очередь, в стратегическом менеджменте анализ воздействия факторов макро-окружения организации (или ее структурного подразделения) на ее функционирование принято называть PEST-анализом, причем буквы P, E, S and Т указывают на группы, соответственно, политических, экономических, социальных и технологических факторов, воздействие которых на достижение организацией ее целей может быть как благоприятным, так и нет.

Исследуем разницу между группами факторов, анализируемых в рамках PRESS- и PEST-анализа.

Отсутствие буквы “R” в названии последнего не представляется существенным, поскольку в стратегическом менеджменте регулятивные факторы исследуются либо при проведении PEST-анализа, либо при проведении анализа микроокружения организации. В рамках последнего также анализируются действия основных внешних стейкхолдеров организации, в первую очередь, потребителей ее услуг, конкурентов, поставщиков.

В свою очередь, отсутствие буквы “Т” в аббревиатуре “PRESS”, с точки зрения авторов, достаточно существенно, поскольку игнорирование рисков, проистекающих из современной тенденции сокращения продолжительных жизненных циклов товаров и технологий в проектах ГЧП, которые всегда являются долговременными, не представляется допустимым.

Таким образом, возникает проблема исследования возможности использования апробированных в стратегическом менеджменте методик анализа внешней среды организации для выявления рисков проекта ГЧП и, в случае положительного ответа, идентификации специфики такого анализа.


  1   2   3   4   5


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница