Совет федерации




страница1/25
Дата26.04.2016
Размер6.13 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   25
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

Федерального Собрания Российской Федерации



ДОКЛАД

О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ В 2005 ГОДУ)

Москва · 2006
В основу доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" положены материалы:

Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, Комитета Совета Федерации по бюджету, Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению, Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации, Комитета Совета Федерации по международным делам, Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств, Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации, Комитета Совета Федерации по социальной политике, Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и спорту, Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, Комитета Совета Федерации по промышленной политике, Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям, Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды, Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике, Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, Комиссии Совета Федерации по информационной политике, Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, Временной комиссии Совета Федерации по национальной морской политике.

В подготовке материалов для доклада также приняли участие Аналитическое, Правовое и Организационное управления, а также Управление информационного и документационного обеспечения Аппарата Совета Федерации.

В ходе подготовки доклада внесли свои предложения Экспертное управление Президента Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, заместитель полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, заместитель полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации.

Активно участвовали в работе над докладом и представили материалы: Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации.

При подготовке доклада использовались предложения 84 должностных лиц и органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации:



Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея, Государственного Собрания — Эл Курултая Республики Алтай, администрации Президента Республики Башкортостан, Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Правительства Республики Бурятия, Народного Собрания Республики Дагестан, Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, Законодательного Собрания Республики Карелия, администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, Государственного Совета Республики Коми, Государственного Собрания Республики Марий Эл, администрации Главы Республики Мордовия, председателя Государственного Собрания Республики Саха (Якутия), Государственного Совета Республики Татарстан, Правительства Республики Тыва, Президента Удмуртской Республики, Государственного Совета Удмуртской Республики, Президента Чеченской Республики, Государственного Совета Чеченской Республики, администрации Президента Чувашской Республики, Государственного Совета Чувашской Республики, Алтайского краевого Совета народных депутатов, губернатора Краснодарского края, Законодательного Собрания Краснодарского края, и.о. губернатора Красноярского края, администрации Приморского края, губернатора Ставропольского края, председателя Государственной Думы Ставропольского края, правительства Хабаровского края, Законодательной Думы Хабаровского края, администрации Архангельской области, Архангельского областного Собрания депутатов, правительства Астраханской области, губернатора Брянской области, губернатора Владимирской области, администрации Волгоградской области, первого заместителя губернатора Вологодской области, Законодательного Собрания Вологодской области, губернатора Ивановской области, администрации губернатора Иркутской области, Калининградской областной Думы, губернатора Калужской области, Законодательного Собрания Калужской области, администрации Камчатской области, правительства Кировской области, администрации Костромской области, администрации (правительства) Курганской области, Курганской областной Думы, Курской областной Думы, губернатора Ленинградской области, администрации Липецкой области, министра правительства Московской области – постоянного представителя губернатора Московской области в Московской областной Думе, Законодательного Собрания Нижегородской области, администрации Новгородской области, губернатора Новосибирской области, Новосибирского областного Совета депутатов, губернатора Омской области, администрации Оренбургской области, губернатора Пензенской области, Законодательного Собрания Пензенской области, и.о. губернатора Пермской области, Законодательного Собрания Пермской области, и.о. губернатора Самарской области, Самарской Губернской Думы, губернатора Саратовской области, губернатора Свердловской области, Смоленской областной Думы, администрации Тамбовской области, губернатора Тверской области, Законодательного Собрания Тверской области, главы администрации (губернатора) Томской области, Государственной Думы Томской области, Тульской областной Думы, Тюменской областной Думы, губернатора Ульяновской области, Законодательного Собрания Ульяновской области, вице-губернатора Ярославской области, Государственной Думы Ярославской области, заместителя мэра Москвы в правительстве Москвы, губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Еврейской автономной области, и.о. губернатора Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, заместителя губернатора Чукотского автономного округа, вице-губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа.

Материалы для использования в работе над докладом предложили:

Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное архивное агентство, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство специального строительства, Федеральное агентство по энергетике.

В докладе нашли отражение предложения:

Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Института государства и права Российской академии наук, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей (работодателей), Бюро экономического анализа, Центра стратегических разработок, Фонда правовых проблем федерализма и местного самоуправления, Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Уральского государственного университета им. А.М. Горького, Гуманитарного университета (г. Екатеринбург), Российской академии правосудия при Верховном Суде Российской Федерации и Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, Дипломатической академии при Министерстве иностранных дел Российской Федерации.
ПРЕДИСЛОВИЕ

Совет Федерации представляет ежегодный доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации" – доклад 2005 года. В период, прошедший после издания первого доклада, страна динамично развивалась. Развивалось и российское законодательство. Мы вновь пытаемся ответить на основной вопрос: все ли возможное сделано законодателем для того, чтобы замыслы и действия руководства страны, направленные на неуклонное повышение качества жизни каждого человека, всех граждан России, неуклонно воплощались в жизнь?

В докладе 2005 года был реально проведен мониторинг российского законодательства на различных стадиях законотворческого и правоприменительного процессов, сформулированы новые перспективные направления совершенствования законодательства.

Ежегодный доклад Совета Федерации становится важным политико-правовым документом, позволяющим и законодателю, и правоприменителю увидеть объективные измерения результатов своей работы. В настоящем докладе, как и в докладе 2004 года, сохранены основные подходы к выбору направлений анализа и система критериев оценки законодательной деятельности: состояние российского законодательства оценивается с точки зрения полноты законодательного обеспечения приоритетов государственной политики, определенных Президентом России прежде всего в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, его качества и действенности. Такая система координат себя оправдала, оказалась востребована обществом и государством.

Устранен существенный пробел первого доклада, и теперь в докладе 2005 года значительное место уделено вопросам законодательства субъектов Российской Федерации. Эта часть доклада почти полностью построена на материалах региональных органов законодательной власти. Обращает на себя внимание, что в них практически не упоминается проблема приведения регионального законодательства в соответствие с федеральными законами, которая, как вы знаете, еще недавно стояла очень остро. Ее решение переведено из антикризисного в принципиально иной режим – режим постоянного конструктивного сотрудничества, разрешения возникающих вопросов на ранних стадиях законотворчества. Это, конечно, не означает, что проблема системного единства правового поля России снята с повестки дня. Мы еще будем возвращаться к обсуждению данного вопроса на новом уровне.

Естественно, что существенное место в докладе уделено оценке реального влияния сделанных год назад выводов и принятых рекомендаций на организацию законодательного регулирования. Этому посвящена вводная часть доклада. Под этим углом зрения следует воспринимать и документ в целом.

Наметилась устойчивая тенденция своевременного подведения законодательной базы под приоритеты государственной политики, определенные главой государства. Были реализованы идеи усиления роли законодательных собраний, развития институтов гражданского общества. Устойчиво развивается процесс объединения регионов. Начала работу Общественная палата Российской Федерации. Был принят ряд важных законов, направленных на привлечение инвестиций, повышение конкурентоспособности российской экономики. Урегулированы вопросы о концессионных соглашениях, об особых экономических зонах. В бюджете России появился Инвестиционный фонд. Принятые законодательные решения создали хороший задел для решения комплекса вопросов во взаимоотношениях России со странами Содружества Независимых Государств. Этот ряд позитивных результатов может быть продолжен.

В докладе Совета Федерации 2004 года был сделан вывод о том, что большинство существующих проблем порождается недостаточно продуманной организацией всего процесса законодательного регулирования. В настоящем докладе представлены подготовленные по инициативе Совета Федерации проекты концепций трех важных законов, направленных на совершенствование системы законодательства, законодательного процесса, взаимодействия палат Федерального Собрания между собой и с другими органами федеральной и региональной государственной власти.

Президентом России в 2005 году был провозглашен переход к долгосрочной государственной политике. Ее реализация потребует умения решать комплексные проблемы, использовать межотраслевые, междисциплинарные подходы. В свете этого мы должны иначе посмотреть и на систему законодательства, и на организацию законотворчества. Этому вопросу в докладе также уделено значительное внимание. Одной из главных идей на этом направлении стала необходимость разработки стратегии правового развития России. Но для выхода на эти рубежи нам предстоит освоить программно-целевое планирование законопроектной работы, методы надежного прогнозирования последствий принимаемых решений. Все это потребует иного уровня взаимодействия с исполнительной и судебной властями на всех этапах законодательного регулирования – от замысла до реализации законов. А по существу, потребует признания деятельности по совершенствованию законодательства стратегическим приоритетом государственной политики.

Доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" действительно стал ежегодным. Совет Федерации выражает надежду, что следующий доклад даст еще более объективную оценку состояния российского законодательства и отразит позиции новых институтов гражданского общества – Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации. Наше стремление создать систему многосторонней и беспристрастной оценки действующего российского законодательства и на ее основе в условиях партнерства власти и общества вырабатывать меры по его совершенствованию остается неизменным.

Надеюсь, что представленный доклад найдет новых читателей, в том числе среди молодого поколения граждан России, которому в ближайшей исторической перспективе предстоит определять будущее страны и развивать российское законодательство.

Председатель


Совета Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации

С.М. Миронов



ДОКЛАД
Совета Федерации 2005 года
"О состоянии законодательства в Российской Федерации"

ВВОДНАЯ ЧАСТЬ.

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕТОДОЛОГИЯ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ

Глава 1. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию как конституционно-правовая основа законотворчества

Введение. 18

§ 1. Приоритеты Послания Президента Российской Федерации
2005 года Федеральному Собранию Российской Федерации. 19


§ 2. Президентские национальные проекты в системе стратегических
задач внутренней и внешней политики. 22


§ 3. Гуманитарно-правовая стратегия развития России – основа формирования
базовых направлений государственной политики. 28


Заключение. 30

Глава 2. Новые методы реализации стратегии правового развития России в деятельности органов государственной власти

Введение. 31

§ 1. Программно-целевой подход в организации деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации (Совета Федерации и Государственной Думы) 31

§ 2. Программно-целевой подход в организации деятельности органов власти
субъектов Российской Федерации. 35


§ 3. Программно-целевой подход в деятельности Правительства
Российской Федерации. 36


§ 4. Органы судебной власти в стратегии правового развития России. 38

Заключение. 40

ЧАСТЬ ВТОРАЯ. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

Глава 1. Стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан

Введение. 43

§ 1. Укрепление федерализма: реформирование государственно-территориального устройства Российской Федерации, разграничение полномочий между уровнями публичной власти и создание условий для социально-экономического развития регионов. 43

§ 2. О состоянии законодательства в сфере местного самоуправления. 51

§ 3. Повышение эффективности системы правосудия. 56

§ 4. Совершенствование организации и деятельности органов
государственной власти. 62


§ 5. Укрепление политической системы и формирование институтов гражданского общества. 69

§ 6. Законодательное обеспечение информационного развития России. 74

Заключение. 76

Глава 2. Стратегия социального развития России, обеспечение прав человека и гражданина в социально-культурной сфере

Введение. 78

§ 1. Право на достойную оплату труда. 79

§ 2. Право на нормальные условия и охрану труда. 84

§ 3. Право на пенсионное обеспечение. 85

§ 4. Право на социальное обеспечение и социальное обслуживание. 92

§ 5. Право на жилище. 99

§ 6. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь. 103

§ 7. Право на укрепление здоровья, занятия физической культурой и спортом.. 107

§ 8. Право на благоприятную окружающую среду. 109

§ 9. Право на образование. 111

§ 10. Право на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям.. 115

§ 11. Право на интеллектуальную собственность, научное и техническое творчество. 117

Заключение. 122

Глава 3. Стратегия экономического развития, обеспечение прав человека и гражданина в экономической сфере

Введение. 124

§ 1. Экономический рост и законодательное обеспечение инвестиционной стратегии. 125

§ 2. Совершенствование российского корпоративного законодательства. 130

§ 3. Развитие бюджетного федерализма. 136

§ 4. Развитие бюджетно-налогового законодательства. 140

§ 5. Новый этап реализации транспортной стратегии. 148

§ 6. Создание эффективной системы использования природных ресурсов. 153

§ 7. Законодательное обеспечение развития агропромышленного комплекса и земельных отношений. 157

§ 8. Государственный финансовый контроль в обеспечении прав и свобод
человека и гражданина. 164


Заключение. 169

Глава 4. Стратегия национальной безопасности, защита личных прав человека и гражданина

Введение. 172

§ 1. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина – смысл и содержание стратегии национальной безопасности 172

§ 2. Модернизация армии: правовые аспекты.. 177

§ 3. Обеспечение безопасности границ Российской Федерации. 182

Заключение. 187

Глава 5. Стратегия внешней политики: создание условий для решения внутренних проблем, укрепления гарантий прав человека и гражданина

Введение. 189

§ 1. Договорно-правовое обеспечение синхронизации темпов и реформаторских процессов в России и государствах — участниках Содружества Независимых Государств. 190

§ 2. Законодательство по вопросам международной поддержки обеспечения прав соотечественников за рубежом: состояние и пути совершенствования. 197

§ 3. Законодательное обеспечение стратегии иммиграционной политики, направленной на приток квалифицированных трудовых ресурсов. 201

§ 4. Политико-правовое обеспечение внешнеполитических целей Российской Федерации. 203

Заключение. 208

Глава 6. Опыт анализа перспектив системного законодательного урегулирования комплексных общенациональных проблем

§ 1. Решение острейших демографических проблем.. 209

§ 2. Государственная молодежная политика. 216

§ 3. Задачи экономического развития районов Севера и Арктики. 219

§ 4. Морская политика Российской Федерации. 226

ЧАСТЬ ТРЕТЬЯ. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ СТРАТЕГИИ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ

Глава 1. Роль субъектов Российской Федерации в совершенствовании федерального законодательства

§ 1. Осуществление законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы.. 234

§ 2. Совершенствование процедур согласования с субъектами Российской Федерации проектов нормативных правовых актов по предметам совместного ведения. 247

§ 3. Деятельность Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) в 2005 году. 251

Глава 2. Законодательное обеспечение государственной политики в субъектах Российской Федерации

§ 1. Законодательное регулирование вопросов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 256

§ 2. Законодательство о выборах и референдумах. 262

§ 3. Законодательство в сфере миграционной политики. 268

§ 4. Законодательное регулирование межбюджетных трансфертов. 271

§ 5. Особенности регулирования вопросов местного самоуправления. 274

ЧАСТЬ ЧЕТВЕРТАЯ. РЕЗУЛЬТАТЫ И ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Глава 1. Основные итоги и перспективы законодательной и правоприменительной деятельности

§ 1. Реализация целей и задач законодательного обеспечения государственной политики в 2005 году. 284

§ 2. Направления деятельности органов государственной власти по
совершенствованию законодательства и повышению эффективности правоприменительной практики. 305


§ 3. Международно-правовые обязательства и законодательный процесс в
Российской Федерации. 306


Глава 2. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: итоги и перспективы

Введение. 314

§ 1. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в деятельности органов государственной власти 314

§ 2. Перспективы развития системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики. 322

§ 3. Досье закона: организационно-информационное обеспечение мониторинга. 329

Заключение. 333

ЧАСТЬ ПЯТАЯ. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА – СТРАТЕГИЧЕСКИЙ ПРИОРИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

§ 1. Совершенствование законодательства как процесс конституционного
партнерства. 336


§ 2. Выводы по итогам работы над докладом "О состоянии законодательства в Российской Федерации". 338

§ 3. Рекомендации по стратегии правового развития Российской Федерации. 341

§ 4. Правовое обеспечение процесса совершенствования законодательства. 346

Проект концепции федерального закона о Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации. 347

Проект концепции федерального закона о нормативных правовых актах. 350

Проект концепции федерального закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов 355

ВВОДНАЯ ЧАСТЬ.

Представляя очередной доклад о состоянии российского законодательства, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Совет Федерации) считает важной задачей уяснение практической значимости первого доклада, представленного обществу в 2005 году[1]. Этот документ открыл в истории российского парламентаризма новую страницу.

Вопросы реализации итоговых положений доклада Совета Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" (далее — доклад 2004 года) были рассмотрены на пленарном заседании Совета Федерации 21 сентября 2005 года. Выступая с докладом, Председатель Совета Федерации С.М. Миронов обозначил ряд принципиальных приоритетов при анализе итогов 2005 года:

качество законов, целостность законодательного регулирования и непротиворечивость законов, принимаемых в развитие новых механизмов реализации социальной стратегии Президента Российской Федерации;

ответственность власти, анализ нормативно-правовых и практических процедур, обеспечивающих ответственность за качество принимаемых законов и их применение;

системность деятельности государственных органов, комплексная реализация человекоформирующих, общенациональных проектов в области здравоохранения, образования, жилищного строительства, развития ипотеки, развития АПК на программно-целевой основе в единстве кадрового, правового, финансового, организационного обеспечения и эффективного правоприменения;

контроль за процессами выработки и реализации политико-правовых решений, совершенствование системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики как действенной формы конституционного партнерства государственных и судебных органов и социального партнерства власти и общества.

Уже в процессе работы над первым докладом стало очевидно, что будет весьма сложно создать документ, в котором одновременно были бы представлены и концептуально-стратегические основания формирования и реализации государственной политики, и инструментальные, конкретно-методические элементы, позволяющие объективно оценивать состояние и перспективы развития отдельных сфер законодательства в федеральном и региональном аспектах.

Результаты работы органов власти за 2005 "парламентский год" свидетельствуют о том, что выводы и рекомендации, сформулированные в докладе Совета Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации", в целом сохраняют свою актуальность и требуют более внимательного отношения к ним как со стороны палаты, так и, возможно, со стороны других заинтересованных участников законодательной деятельности.

Необходимость подготовки доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации как своего рода "содержательного отчета" законодательной власти не вызывала и не вызывает сомнений.

Доклад Совета Федерации как реальный шаг на пути повышения открытости власти и ее подотчетности гражданскому обществу получил серьезный общественный резонанс. Информацию о его обнародовании разместили все ведущие федеральные общественно-политические СМИ, в том числе и электронные. Он размещен на официальных сайтах Совета Федерации, был издан общим тиражом свыше 3 тыс. экземпляров, разослан в 252 адреса по всей России, в библиотеки, ведущие вузы, в органы государственной власти всех уровней (в отзывах, поступивших в ответ на его рассылку, высказывалось сожаление о недостаточном тираже печатного издания доклада)[2]. Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронов представил доклад 2004 года Президенту Российской Федерации В.В. Путину.

На первый доклад были получены отзывы органов власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, ведущих российских институтов, бизнес-сообщества – всего примерно от 150 адресатов.

Особую ценность для Совета Федерации представляют именно критические отзывы на доклад 2004 года[3].

Одна из задач настоящего доклада – это учет и консолидация мнений о качестве законодательства органов конституционного партнерства, органов власти всех уровней и институтов гражданского общества[4].

Именно такой многосторонний, разноуровневый вневедомственный мониторинг законодательства позволяет создать "площадки открытого взаимодействия" органов власти различных ветвей и уровней, "каналы обратной связи" общества и государства, сформировать у россиян объективное представление о власти, законах, их полезности, доступности для понимания, уяснить реальные возможности для каждого гражданина адекватно пользоваться законами.

Первый доклад Совета Федерации состоялся как политико-правовое событие. Его подготовка дала импульс к осмыслению как собственной деятельности Совета Федерации, так и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В 2005 году выразили намерение подготовить первые доклады об итогах собственной правовой деятельности и состоянии регионального законодательства законодательные (представительные) органы государственной власти Архангельской, Новгородской, Пензенской, Самарской, Тверской областей[5].

В отзывах и предложениях субъектов Российской Федерации отмечается высокая степень совпадения федеральных и региональных проблем: и в сфере принятия политико-правовых решений, и в сфере взаимодействия различных ветвей власти, и в сфере координации деятельности при реализации государственной политики.

Совет Федерации с удовлетворением отмечает расширение сфер и форм сотрудничества в деятельности по оценке законодательства Российской Федерации и уверен в возможности его дальнейшего совершенствования, поскольку важнейшей задачей законодателя является своевременное реагирование на потребности общественного развития. Решение этой задачи требует расширения спектра мнений о законодательстве и практике его применения. Только такой подход позволит донести до законодателя мнение каждого человека, каждого общественного объединения, каждого правоприменителя. Именно это станет предпосылкой создания истинно гуманитарного законодательства, когда во главу угла будут поставлены интересы конкретной личности.

Работа над вторым докладом показала, что в механизме выработки и реализации государственной политики, управления делами государства на данном этапе используется лишь один элемент стратегического целеполагания – ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Поэтому Совет Федерации обращается именно к Посланию Президента Российской Федерации как конституционно-правовому основанию формирования стратегии правового развития Российской Федерации.

Остаются несовершенными процедуры выработки и планирования мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики. Распределение бюджетных средств не в полной мере согласуется с определяемыми приоритетными направлениями государственной политики. Отсутствует четкое понимание необходимого объема законодательного обеспечения приоритетных направлений государственной политики. Контроль над результатами реализации ими государственной политики малодоступен парламенту и гражданскому обществу.

Доклад 2004 года со всей очевидностью выявил слабое звено в механизме управления делами государства – это реализация политико-правовых решений как на этапе их законодательного оформления, так и в процессе обеспечения исполнения. Такой вывод позволил предположить необходимость включения в государственное управление системы мониторинга как инструмента повышения обоснованности принятия решений и эффективности их реализации. Эта идея уже реализуется: в системе органов юстиции создается специальная структура, кроме того, мониторинг заявлен в качестве важнейшей составляющей реализации национальных проектов.

По прошествии года с момента выпуска первого доклада Совет Федерации вынужден констатировать, что, несмотря на всеобщую поддержку предложений, высказанных в докладе 2004 года, многие выводы и рекомендации не утратили своей актуальности и механизмы выработки, законодательного обеспечения, реализации государственной политики могут быть существенно усовершенствованы. Не все выводы и рекомендации первого доклада удалось воплотить в жизнь, однако четкая постановка на официальном уровне проблем развития законодательства и путей их преодоления позволит выделить приоритетные вопросы и выработать конкретные меры по их решению.

Доклад Совета Федерации как парламентский документ может и должен выступать развернутой обобщающей формой ежегодного информирования общества о результатах работы власти в целом[6]. При этом обнародование доклада перед очередным посланием Президента Российской Федерации позволит подвести общие итоги работы и поставить задачи на очередной год с учетом установленной обратной связи общество – государство.

Доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации" органично дополняет формирующуюся сегодня систему среднесрочного и долгосрочного планирования основных направлений развития государства, выступая правовым основанием их своевременной корректировки.

Сегодня создание федеральной программы законодательной деятельности на среднесрочную и долгосрочную перспективу становится реально выполнимой задачей. Принятие этой программы позволит перевести законотворческую работу из режима форсированного принятия законов в программный процесс, предполагающий четкое представление о том, какие изменения в законодательстве необходимы в среднесрочной перспективе. Однако представляется, что для реализации этого предложения совершенствование законодательства и законодательной деятельности должно стать самостоятельным приоритетом государственной политики. В этой связи одной из ключевых идей настоящего доклада, основой стратегии правового развития России становится признание в качестве нового приоритета государственной политики совершенствования законодательства. В связи с этим особую актуальность приобретает необходимость регламентации федерального законодательного процесса.

Этот вывод основывается на анализе законодательства, принятого за 2004 и 2005 годы. Несмотря на интенсивность законодательной деятельности, цели, которые планировалось достичь в реальном социально-экономическом жизненном пространстве, не достигаются. Качество законов, оцениваемое по объективным критериям, остается далеким от совершенства.

Очередной доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации" практически вышел за рамки собственно Совета Федерации. Очевидной стала необходимость в специальной подготовке при его создании всех заинтересованных участников законодательного процесса и институтов гражданского общества. Так, в процессе работы над докладом комитетами и комиссиями Совета Федерации были подготовлены собственные доклады о состоянии законодательства по определенным направлениям государственной политики[7].

Представляя доклад по итогам 2005 "парламентского года", напомним некоторые инициативные основания нашей деятельности.

Доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации" подготовлен в соответствии с решением Совета Федерации и является формой представления результатов мониторинга системы законодательного регулирования общественных отношений.

Совет Федерации готовит доклад исходя из особенностей своего конституционно-правового статуса:

Совет Федерации призван нести ответственность за качество законов наряду с другими участниками законодательного процесса;

Совет Федерации является органом, обладающим правом законодательной инициативы и наиболее полно на федеральном уровне выражающим позицию субъектов Российской Федерации;

Совет Федерации взаимодействует с Президентом Российской Федерации и другими участниками законодательной деятельности в реализации своих полномочий по законодательному регулированию важнейших сфер жизнедеятельности государства.

Доклад адресован прежде всего членам Совета Федерации, а также всем субъектам права законодательной инициативы и правоприменительной практики в целях принятия консолидированных усилий по совершенствованию законодательства Российской Федерации и системы регулирования общественных отношений в целом.

Правовой основой подготовки доклада являются:

статьи 2, 10, 11, 18, 80, 84, 102, 104, 105, 106 и 108 Конституции Российской Федерации, определяющие в нормативном единстве конституционные основы деятельности и статус Совета Федерации как палаты Федерального Собрания Российской Федерации;

Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации";

Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации";

положения статьи 30 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятого постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ.

Подготовка доклада велась также с учетом решений первой и второй всероссийских научно-практических конференций "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение", состоявшихся в 2003—2005 годах при активном участии Совета Федерации.

По своему назначению, предмету анализа и задачам доклад занимает особое место в системе существующих экспертно-аналитических материалов, представляемых федеральными органами государственной власти[8].

В докладе:

оцениваются результаты и итоги законодательной деятельности и правоприменительной практики в 2005 году;

развивается опыт анализа законодательства с точки зрения соответствия целям и задачам государственной политики, конституционным положениям о правах и свободах человека и гражданина, а также требованиям системности законодательства и юридической техники;

выявляются ведущие тенденции развития российского законодательства;

предлагаются рекомендации по совершенствованию организации законотворчества и законодательной деятельности, а также правоприменительной практики.

Докладом развивается традиция представления ежегодных докладов Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации, отрабатываются организационно-концептуально-методологические и методические основы их подготовки.

Доклад имеет вводную часть, в которой анализируется его практическая значимость.

Первая часть доклада посвящена осмыслению стратегии правового развития России и конституционно-правовых основ законодательной деятельности.

Во второй части раскрываются вопросы законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства за 2005 "парламентский год". По сравнению с докладом 2004 года она обогатилась самостоятельной главой, в которой анализируется опыт интегрального правового обеспечения межотраслевых сфер государственной политики.

Третья часть является новеллой доклада. Это попытка ввести в доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации самостоятельную часть о законодательстве субъектов Российской Федерации, раскрывающую наиболее острые и проблемные вопросы формирования регионального законодательства[9].

Констатация факта недостаточности правовых средств совершенствования законодательства привела к необходимости рассмотрения в самостоятельной, четвертой части доклада системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики как универсального правового инструмента повышения эффективности принятия государственно-правовых решений.

В развитие идеи о необходимости придания нового смысла властному восприятию и пониманию значимости законодательной деятельности как приоритета государственной политики итоговые положения доклада составили самостоятельную часть, пятую, включающую концептуальные положения о совершенствовании законодательства как формы конституционного партнерства, выводы и рекомендации, а также концепции проектов трех системообразующих федеральных законов: о Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации, о нормативных правовых актах в Российской Федерации, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.

В целом настоящий доклад сохранил смысловую преемственность с докладом 2004 года, в нем так же, как и в предыдущем докладе, сделана попытка осуществить анализ законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства[10].

Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

(Часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации)



ЧАСТЬ ПЕРВАЯ. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕТОДОЛОГИЯ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   25


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница