Система административной коррупции в регионе: институциональная коррупция или механизм институционального отбора?




Скачать 170.33 Kb.
Дата05.05.2016
Размер170.33 Kb.
Левин С.Н., к.э.н., Кемеровский

государственный университет


Система административной коррупции в регионе:

институциональная коррупция

или механизм институционального отбора?
Характерной особенностью сложившейся в России модели взаимоотношений государства и бизнеса выступает практика широкомасштабных дополнительных, не предусмотренных законом платежей последнего инициируемых представителями власти на всех уровнях, особенно региональном и местном. Эти практики, как правило, рассматриваются в контексте проблемы деловой коррупции. Выдвижение проблем деловой коррупции в центр внимания во многом было обусловлено появлением результатов исследования Фонда ИНДЕМ, в котором сделан вывод о её резком росте в 2001-20051. Хотя данные других исследований расходятся с этими выводами, оценивая изменения в уровне деловой коррупции в этот период как незначительные, но и они характеризуют его как заметно более высокий, чем в странах с сопоставимым уровнем развития. С. Гуриев на основе обобщения результатов ряда таких исследований пишет: «Коррупция в России выше не только, чем в аналогичных по уровню дохода Бразилии и Мексике, но и в более бедных Индии и Китае. Россия так же коррумпирована, как Сенегал или Гаити – страны, где ВВП на душу населения в пять раз ниже, чем у нас»2. Далее в качестве факторов, объясняющего избыточную для её уровня развития коррупцию в России выдвигаются отсутствие свободы СМИ и чрезмерное присутствие государства в экономике3.

Вышерассмотренные оценки проблемы деловой коррупции вызывает ряд вопросов.

Во-первых, чрезмерно односторонним представляется выдвижение в центр внимания проблем свободы СМИ и роста роли контролируемых государством компаний в экономике. Например, в рамки предложенного объяснения явно не вписываются более низкие оценки уровня коррупции в Китае, в котором государство сохраняет контроль над крупными промышленными и инфраструктурными активами, а СМИ жестко контролируются (да и ситуация с политическими свободами в таких относительно малокоррумпированных странах как Малайзия, Сингапур и многих других весьма отличается от либеральных стандартов).

Во-вторых, вызывает вопрос о включении России по уровню коррупции в одну группу со странами с очень низким уровнем ВВП на душу населения и примитивной структурой экономики. Если речь идет об однопорядковых явлениях, столь высокий уровень коррупции должен был блокировать функционирование достаточно сложных индустриальных производственных комплексов и относительно развитых отраслей производственной, социальной и институциональной инфраструктуры. В этой связи плодотворной представляется идея В.М. Полтеровича об особой важности учета применительно к условиям России структуры коррупции, выделения тех её видов, которые порождены неэффективными институциональными реформами и частично корректируют их неблагоприятные последствия4.

Представляется, что объективной основой для развития широкомасштабных практик внелегальных платежей со стороны явилась ситуация с сохранением в постсоветский период ситуации неопределенности в вопросах, связанных с обязательствами государства перед населением по производству общественных благ и распределением сфер экономической и социальной ответственности государства, бизнеса и населения. Реализуемая на федеральном уровне программа институциональных преобразований либерального типа при общей ориентации на модель «малого» государства не включала в себя радикальный пересмотр социальных обязательств государства. Более того, в условиях острого трансформационного кризиса федеральная власть пошла по пути раздачи социальных льгот, смягчающих бремя кризиса для тех или иных групп населения. При этом обязанность финансирования этих льгот была спущена на региональные и местные бюджеты (в результате возникли так называемые федеральные мандаты по социальным гарантиям и производству социальных благ). С другой стороны, федеральное правительство, решая проблему балансирования государственного бюджета, перетянуло в центр более устойчивые налоги и снизило долю региональных и местных бюджетов в консолидированном бюджете. При этом поступления в региональные и местные бюджеты от налогов, в отношении которых региональные и местные власти могут хоть как-то влиять на базу или ставку (так называемых «собственных» налогов), покрывают менее 40% расходных потребностей региональных бюджетов и лишь порядка 13% расходных потребностей местных бюджетов5. Это означает, что так называемые собственные доходы субъекта федерации или муниципалитета на самом деле таковыми не являются. Это преимущественно все те же отчисления от федеральных налогов, которые каждый год могут пересматриваться и пересматриваются. Фактически федеральная власть одной рукой наделила нижестоящие уровни власти функциями и полномочиями, а другой рукой существенно ограничила установленные центром источники их легального финансирования.

Возникшая ситуация стимулировала действия региональных и местных властей по развитию практик «дофинансирования территорий» за счет бизнеса, под которым понимаются разнообразные, формально не регулируемые вложения бизнеса в территории (на благоустройство, в инфраструктурные проекты, на социальные программы власти и т.п.), которые организуют и координируют органы власти6. В этой связи принципиальное значение имеет выделение в системе неформальных взаимосвязей власти и бизнеса «черной» и «серой» зон. «Черная» зона представляет собой систему классических коррупционных взаимосвязей, связанных с удовлетворением индивидуальных корыстных интересов чиновников за счет заинтересованных в решении своих проблем предпринимателей. Отношения «серой» зоны основаны на интересе выполнения властью своих публичных функций и на взаимной заинтересованности сторон в выживании территории в условиях чрезвычайно рисковой и неопределенной экономической среды.

Взаимоотношения власти и бизнеса в рамках «серой» зоны характеризуются следующими основными чертами:

- во-первых, переплетением формальных норм и неформальных правил, при определяющей роли последних;

- во-вторых, внелегальным, но, как правило, не нарушающим прямо норм закона, характером неформальных правил. Наложение на бизнес дополнительных обязательств в данном случае непосредственно не связано с коррупцией и удовлетворением «частных», «коммерческих» интересов чиновников;

- в-третьих, представители органов власти используют внелегальные практики для реализации своих легальных «публичных» функций. Однако при этом их целевые функции как «публичных» агентов серьезно модифицируются по сравнению с формально заявленной ролью гаранта «правил игры» и производителя общественных благ. Местный орган власти выступает как «хозяин» территории, располагающий комплексом формальных и неформальных инструментов, превращающих его «административные решения» в часть реального «пучка правомочий» в формально частном секторе экономике. Главной целевой установкой властей является гарантированное обеспечение базового минимума потребностей населения как главного условия выживания местного социума (в этом плане можно говорить о следовании советской традиции подержания «социального минимума»). При таком подходе местный бизнес рассматривается не как самостоятельная экономическая и социальная сила, а как структура, призванная решать производственные и социальные задачи, устанавливаемые властями в рамках определяемых последними приоритетов. Основными формами привлечения дополнительных ресурсов бизнеса выступают «квазиналоговые» сборы и «организованное спонсорство». «Квазиналоговые» сборы представляют собой дополнительные, не предусмотренные законом платежи бизнеса в местный бюджет, либо в специально создаваемые фонды. «Организованное спонсорство» представляет собой участие бизнеса в финансировании разного рода проектов администрации (социальных, по благоустройству территорий и т.д.). В отличие от «квазиналоговых» сборов оно носит целевой характер, а «взносы» делаются предпринимателями преимущественно в натуральной форме.

Сложившийся тип взаимодействия между местными администрациями и бизнесом можно определить как «иерархию». При этом орган власти выступает как «начальник», а бизнес как «подчиненный». Между ними идут «статусные торги» о правилах, определяющих экономические и социальные обязательства бизнеса в масштабах территории. Характерными чертами этих «торгов» является реальное неравноправие участников и асимметрия информации. Аргументом администраций является власть, основанная на принуждении.

В Кузбассе преобладание иерархического типа отношений получило достаточно четкое отражение в результатах проведенного анкетного опроса и серии структурированных интервью с предпринимателями, посвященного вопросам взаимодействия бизнеса и местных органов власти. В ходе социологического исследования было опрошено 180 человек и проведено 10 структурированных интервью*.

Показательным являются распределение ответов предпринимателей на следующий вопрос (см. табл. 1).
Таблица 1.

Если исходить из Вашего опыта, то какие ассоциации

вызывает у Вас в первую очередь понятие "местная власть"?

(указать не более 2-х вариантов)





%

1. стабильные правила игры

7,8

2. гарантия закона

10,6

3. партнер

10,6

4. коррупция

24,4

5. аппарат принуждения для решения городских проблем

48,9

6. хозяин территории

51,1

7. не ответивших

0,6

51,1% выбрали вариант «хозяин территории», 48,9% «аппарат принуждения для решения городских проблем», в то время как варианты, которые отвечают ситуации господства формальных отношений, основанных на законе – «стабильные правила игры» и «гарантия закона» соответственно – 7.8% и 10,6%. Эти ответы четко координируются с ответами на вопрос «Как Вы оцениваете роль местной администрации во взаимодействиях с бизнесом?», в котором предлагалось выбрать один из трёх вариантов: «партнер-координатор, участвующий в решении проблем бизнеса для реализации общегородских интересов», «аппарат принуждения для достижения интересов города», «гарант соблюдения «правил игры» в рамках закона». Большинство опрошенных – 58,6% выбрали второй вариант. Лишь 20% предпринимателей оценили её как «гаранта соблюдения «правил игры» в рамках закона».

Вышесказанное свидетельствует о том, что в отечественной экономике воспроизводятся в широких масштабах не характерные для рыночной системы хозяйствования практики взаимодействия власти и бизнеса. Возникшая ситуация отражает тот факт, что реализуемая на федеральном уровне программа институциональных преобразований либерального типа породила альтернативные проекты, направленные на восстановление нарушенного институционального равновесия путем рекомбинирования исторически сложившихся институциональных структур. В этой связи в статье, подготовленной группой отечественных и зарубежных исследователей, был сделан следующий вывод: «В результате шоковая терапия была отвергнута многими региональными лидерами, что, в конце концов, вернуло Россию в русло градуалистских изменений системы собственности. Сегодня вполне правомерно рассматривать действующую в России модель собственности как вариант системы «региональных прав собственности»7. Альтернатива политике либеральных реформ выступила как совокупность локальных проектов, реализуемых преимущественно на региональном уровне. Общность базовых подходов позволяет характеризовать их как разновидности определенного типа институционального проекта, ориентированного на поиск оптимальных вариантов интерпретации, корректировки и легализации в новых рыночных условиях правил государственно-патерналистского типа. Целью его является восстановление в новых формах контроля над ресурсами территории со стороны консолидированной региональной властной элиты, мотивируемое необходимостью выполнения ею функций «государства помогающей руки». При этом в действиях представителей региональных властных элит тесно переплетаются их интересы как частных и как публичных акторов. «Общественная» мотивация заключаются в выполнении ими роли агента, представляющего агрегированный интерес населения территории, связанный с выживанием и развитием её как целого в условиях рыночной трансформации. Как частный актор, региональная и местная власть стремится усилить свои позиции на бюрократическом рынке, продемонстрировав успех в решении поставленных центром задач, в обеспечении стабильности на подведомственной территории, в обеспечении «нужных» результатов голосования. В дополнение к этому достаточно четко прослеживается мотивация, связанная с возможностью удовлетворения частных «коммерческих» интересов представителей местной властной элиты.

«Локальность» институционального проектирования заключается в целенаправленной ориентации региональной власти как субъекта институциональных изменений на территориальную сегментацию и локализацию институциональной среды. Все перечисленные выше интересы региональной и местной власти способствуют фрагментации, а не сохранению единства институциональной среды.

В Кемеровской области можно говорить о возникновении достаточно устойчивой локальной модели институциональной организации экономики, базирующейся на «регионализации» прав собственности. Возникшая региональная институциональная система опирается на «вертикальный» социальный контракт между консолидированной региональной властью, интегрированной фигурой губернатора А.Г. Тулеева, обладающего высоким уровнем персонального отношенческого капитала в виде доверия населения и разветвленной системы связей с представителями местных политических и бизнес элит, с одной стороны, и, основной частью населения региона, слабо дифференцированного по своим экономическим интересам и обладающего весьма ограниченной степенью гражданской активности и способности к объединению на добровольной основе в самоуправляющиеся организации различной направленности. Взаимоотношения населения с «властью» строятся на принципах имплицитного контракта, предполагающего делегирование ей властных полномочий в рамках отношений «патрон-клиентского типа». Соответственно, «власть» как «патрон» берет на себя функции интерпретации, формулирования и продвижения интересов населения по целому ряду направлений:

Во-первых, как наемных работников. Это выражается в выдвижении региональными властями комплекса дополнительных (т.е. не закрепленных в законодательстве) требований к бизнесу как работодателю. Типичным примером может служить практика установления ориентиров оплаты труда, широко используемая в Кемеровской области.

Во-вторых, населению как совокупности «домохозяйств» гарантируется сохранение основ системы гарантированного «социального минимума». В этой связи показательно отношение региональной власти в Кузбассе к «монетизации» льгот. Пока система льгот сохраняется практически в полном объеме не только для региональных, но и для большинства федеральных категорий льготников.

Относительно самостоятельными партнерами региональной администрации выступают общенациональные интегрированные бизнес-группы (ИБГ), обладающие не только мощными экономическими возможностями, но и самостоятельным административным ресурсом на федеральном уровне. Это выражается в том, что их взаимодействие с региональной властью оформляется в равноправных, по крайней мере, по форме договорах. Особенно это касается «рамочных» договоров. Эти соглашения имеют гражданско-правовой статус, а по своему характеру принадлежат к контрактам «отношенческого» типа. Они формализуют и создают определенные правовые рамки для сложившейся практики сетевого взаимодействия бизнеса и органов власти. Так в тексте соглашения региональной администрации с ЗАО «Северсталь-групп» фиксируются основные направления сотрудничества: укрепление промышленного потенциала предприятий области, обеспечение социальной защищенности населения, рациональное использование природных ресурсов (Ст.6), предусматриваются совместные действия по привлечению отечественных и иностранных инвесторов (Ст.2), защите от деструктивного воздействия третьих сил (Ст.4), решению экологических проблем (Ст.9), предотвращению социальных конфликтов (Ст.10). В качестве механизма реализации этого рамочного договора предусматривается заключение контрактов по каждому из видов сотрудничества, а также по конкретным условиям и формам экономических отношений (Ст.13). Отношенческий характер контракта проявляется в закреплении права на согласованное внесение в него изменений и дополнений (Ст.16), а также в принятии в качестве способа разрешения споров механизма консультаций при решающей персональной роли высших руководителей (Ст.14).

Однако провозглашенное равноправие оказывается весьма относительным. Это четко проявляется в заключаемых наряду с «рамочными» договорами ежегодных соглашениях областных властей с крупными компаниями о социально-экономическом сотрудничестве, в которых зафиксированы их обязательства перед работниками, перед местным сообществом (по финансированию ЖКХ, социальных объектов), перед властью (по инвестиционным программам). Анализ содержания вышерассмотренных соглашений показывает наличие устойчивой асимметрии отношений в пользу региональной власти, готовность компаний работать с ситуационными обращениями власти в обмен на сохранение благоприятного климата для них.

Принятие общенациональными ИБГ таких правил игры объясняется сложившимися в области условиями, которые можно определить как ситуацию «олигархического плюрализма». В экономике области ключевые экономические активы распределены между несколькими крупными бизнес-структурами («Евразхолдинг», «Базовый элемент», «Газпром» - «Сибур», СУЭК и др.). Это позволяет обладающей мощным политическим и административным ресурсом региональной администрации добиваться соглашений со всеми основными экономическими агентами о распределении реальных прав собственности, выступая при этом в качестве арбитра, обеспечивающего баланс интересов в системе межсегментного взаимодействия. При этом региональная власть берет на себя функции политической поддержки отраслей, определяющих развитие Кузбасса (угольной, металлургической, химической). Эта система основана на непосредственном контроле Администрации Кемеровской области (в лице губернатора) за сменой собственников, потоками инвестиционных ресурсов, установлением тарифов на электроэнергию и железнодорожные перевозки, за уровнем оплаты труда и социальными проектами, реализуемыми крупным бизнесом на территории размещения.

В рамках сложившейся институциональной среды такая система отношений власти и крупного бизнеса, несмотря на серьезную асимметрию в пользу первой, носит относительно взаимовыгодный характер.

Таким образом, регионализация прав собственности стала одним из важнейших факторов частичного блокирования и существенной модификации механизмов применения, принимаемых на федеральном уровне формальных конституционных правил либерального типа. В результате попытка реализации либерального варианта институциональных преобразований привела к углублению региональной сегментации институциональной среды, принявшей форму расхождения между формальной моделью и многообразием реальных локальных моделей институциональной организации отечественной экономики. В то же время все разнообразные варианты объединяет центральная роль государственно-патерналистского правил локального типа. Это обеспечивало региону как специфической территориальной корпорации выживание в условиях чрезвычайно высокого уровня риска и неопределенности в хозяйственных отношениях. Причем эффективный в сложившихся условиях опыт реализации соответствующих локальных институциональных проектов в ряде регионов (Татарстане, Кузбассе, Кубани и т.д.) стал образцом для других территорий. Кроме того, они все более активно применяются на федеральном уровне. Так, в рамках реализации Национальных проектов во все более целостную систему начинают складываться практики их дофинансирования за счет бизнеса.

В этой связи центральное значение приобретает вопрос об оценке места и роли возникших локальных моделей институциональной организации экономики в процессах трансформации отечественной экономики.

Первый подход базируется на том, что эти модели базируются преимущественно на внелегальных неформальных нормах формируемых и частично легализуемых региональными и местными властями. Поскольку эти нормы противоречат общей направленности формальных норм конституционного уровня, закрепляющих либеральные принципы организации экономики, их можно оценивать как проявление административной коррупции. Однако такой «формальный» подход представляется односторонним, поскольку не учитывает тот факт, что возникшие на региональном уровне внелегальные нормы обладают более высокой степенью легитимности в глазах населения, чем провозглашенные формальные конституционные правила либерального типа.

Возникшее несовпадение между легальностью и легитимностью определяется наличием более глубинного уровня институциональной организаций. Речь идет о так называемых надконституционных правилах, которые, по моему мнению, точнее будет определить как метаконституционные. С этих позиций происходящие на региональном уровне процессы отражают общие закономерности, связанные с поиском вариантов встраивания традиционных для отечественной экономики и общества государственно-патерналистских правил в формирующуюся модель институциональной организации экономики. Оценивая возможные параметры новой системы необходимо исходить из того, что она будет носить модернизационный, а значит «промежуточный» характер, выступая исторически длительный этап на пути становления зрелой хозяйственной конституции рыночного капиталистического типа. Применительно к условиям России такой подход предполагает необходимость при проведении институциональных реформ ориентироваться не на ускоренную унификацию правил игры в экономике, а на формирование многоярусной пирамиды формальных и неформальных правил конституционного типа. К числу вероятных основных параметров такой «пирамиды» принадлежат:

1. Сегментированность. Это означает сохранение в разных сегментах экономики различных наборов правил. Это обусловлено тем, что задающие ориентацию на развитие рыночных начал в экономике формальные нормы модифицируются государственно-патерналистскими и корпоративно-патерналистскими правилами преимущественно неформального типа в рамках «территориальных» и «производственных» сетевых структур. Сетевые структуры, опирающиеся на корпоративные и патерналистские принципы организации, ограничивают свободу выбора экономических субъектов, но при этом стабилизуют их положение за счет объединения рисков. Это повышает адаптивную эффективность экономики применительно к условиям, когда высокая степень рисков угрожает выживанию базовых экономических структур, обеспечивающих жизнедеятельность населения и целостность экономического и политического пространства страны. Однако при этом возникают проблемы связанные со снижением эффективности распределения ресурсов и стимулов к технологическим инновациям. Поиск баланса предполагает формирование институциональных рамок действий сетевых структур, ограничивающих их распределительную активность и стимулирующих продуктивную деятельность.

2. Многоуровневость. Высокая степень сегментированности и персонализации экономических и социальных отношений предполагает установление на общенациональном уровне преимущественно конституционных правил рамочного типа, прежде всего связанных с определением норм взаимодействия между сетевыми структурами на принципах «межсегментного конвенциализма». При этом в существующих условиях формальная политическая централизация, построение властной вертикали не означает появление универсальных правил игры прямого действия. Однако укрепление властного контроля в рамках иерархии «хозяев» территорий и «производственных» корпоративных структур создает определенные предпосылки для построения многоуровневой, но субординированной системы конституционных правил в экономике при координирующей роли государства.

3. Выполнение государством функций встроенного координатора многоуровневой и сегментированной системы экономических и социальных взаимосвязей. Государство как интегратор должно воздействовать на целевые функции экономических субъектов, обеспечивая её модификацию в направлении включения установок социальной солидарности в форме согласия следовать общенациональным приоритетам. При этом возникает проблема поиска эффективных механизмов выработки и реализации таких приоритетов, совместимых с развитием экономики по пути укрепления рыночных принципов её организации. Опыт стран успешно решающих задачи ускоренной модернизации показывает, что правилом, обеспечивающим эффективность такой политики, является приоритет процедур согласования при выработке и реализации общенациональных приоритетов над директивным принуждением. При таком варианте собственность на экономические ресурсы в течение исторически длительного периода будет сохранять смешанный характер (особенно на реальном, а не формальном уровне распределения прав собственности), предоставляя государству набор правомочий достаточный для обеспечения его функций координатора в системе сетевых взаимосвязей.





1 См., например: Сатаров Г. Как измерять и контролировать коррупцию // Вопросы экономики. – 2007. - №1. – С. 4-10.

2 Гуриев С. Что известно о коррупции в России и можно ли с ней бороться // Вопросы экономики. – 2007. - №1. – С. 17.

3 Там же. – С. 17-18.

4 См.: Коррупция: где. почему и что делать? // Вопросы экономики. – 2007. - №1. – С. 150.

5 Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива. – М., 2003. - С. 30.

6 Анализ практик взаимодействия региональных и местных властей с бизнесом осуществлялся автором в ходе совместных исследований с д..э..н.. проф. М.В. Курбатовой и к..э.н., доц. Н.Ф. Апариной см.: Постсоветский институционализм – 2006: Власть и бизнес. Монография / Под ред. Р.М. Нуреева. Ростов-на-Д: Наука-пресс, 2006. – С.317-330.; Курбатова М.В., Левин С.Н. Деформализация правил взаимодействия власти и бизнеса // Вопросы экономики. 2005. № 10. - С 119 – 131.; Левин С.Н., Курбатова М.В. Преобладание иерархического типа взаимодействия власти и бизнеса как проявление зависимости от предшествующего развития // Интернет-конференция «20 лет исследования QWERTY-эффектов и зависимости от предшествующего развития». http://www.ecsocman.edu.ru/db/msg/211519.html; М.В. Курбатова, Н.Ф. Апарина, С.Н. Левин Взаимодействия власти и бизнеса на муниципальном уровне: практики, сложившиеся в Кемеровской области [Электронный ресурс] // Экономическая социология. – 2005. – Т.6, №2 //ttp://www.ecsoc.msses.ru/Cont.php?tom=6&number=2

* В статье использованы материалы анкетного опроса предпринимателей Кемеровской области и серии структурированных интервью с предпринимателями г. Кемерово. Руководитель исследования – к.э.н., доцент кафедры экономической теории КемГУ Н.Ф. Апарина.

7Нестеренко А.Н. Экономика и институциональная теория / Отв. ред. акад. Л.И. Абалкин. – М.: Эдиториал УРСС, 2002. – С. 138-139.


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница