Россия и коммерческие кредиторы




страница3/4
Дата04.05.2016
Размер0.66 Mb.
1   2   3   4

Политика в ретроспективе
Займы и кредиты России 1994 - 2001

1994
    Лимиты на 1994 год были утверждены одним из первых Федеральных законов - 6-фз от 17 июня 1994 - и составили $4,7 млрд. для внешних заимствований РФ; $400 млн. для кредитов иностранным государствам. Законом о федеральном бюджете на 1994 год (9-фз от 1 июля 1994) предусмотрено направить на покрытие дефицита бюджета 16.339,9 млрд.руб. из иностранных источников (23,3% общего размера дефицита) (ст.1); предел государственного внутреннего долга - 88,4 трлн.руб (ст.35).

1995
    Начиная с 1995 лимиты устанавливаются непосредственно в законе о федеральном бюджете. Предельный размер внешних заимствований - $12,3 млрд. (ст.3). Предельный размер кредитов иностранным государствам (кроме стран СНГ) - $600 млн. (ст.4). Утсановлено, что кредиты странам СНГ в 1995 году предоставляются в пределах средств, поступающих в виде процентных платежей и сумм в погашение основной задолженности по ранее предоставленным кредитам. Верхний предел государственного внешнего долга на 1995 год - $129,9 млрд. (ст.55), внутреннего - 159,3 трлн.руб (ст.54) - законом 46-фз от 24 апреля 1995 увеличен до 184,3 трлн.руб. На покрытие дефицита бюджета решено направить из внешних источников 42.605,2 млрд.руб (58,2%); законом 212-фз от 27 декабря 1995 сокращен дефицит и доля его покрытия из внешних источников - до 30.316,5 млрд.руб. (50,2%).

1996
    Законом о бюджете-1996 (228-фз от 31 декабря 1995) установлены пределы внешних заимствований - $9,2 млрд. (ст.2), кредитов ин.государствам (кроме стран СНГ) - $400 млн. (ст.3), странам СНГ - 200 млрд.руб (ст.4). Верхний предел гос.внешнего долга на 1 января 1997 - $124,1 млрд. (ст.62), внутреннего - 316 трлн.руб (ст.61). На покрытие дефицита из внешних источников - 32.450 млрд.руб. (36,6%), после изменения общей суммы дефицита законом 146-фз от 28 ноября 1996 - 36,0%.

1997
    Законом о бюджете-1997 (29-фз от 26 февраля 1997) установлены пределы внешних заимствований - $9,8 млрд. (ст.2) - законом от 26 декабря 1997 увеличены до $10,9 млрд.; кредитов иностранным государствам (кроме стран СНГ) - $400 млн. (ст.3), странам СНГ - 2.700 млрд.руб (ст.4). Верхний предел гос.внешнего долга на 1 января 1998 - $136,8 млрд. (ст.70), внутреннего - 530 трлн.руб. по долговым обязательствам, 30 трлн. долговых рублей по целевым долговым обязательствам (ст.68). На покрытие дефицита из внешних источников - 45.900,1 млрд.руб. (48,1%) (ст.1); законом от 26 декабря 1997 параметры изменены: 52.450,1 млрд.руб. (55,0%). В 1997 впервые Программа государственных внешних заимствований РФ была утверждена постановлением Государственной Думы (за основу - 1435-II ГД от 23 мая 1997, в целом - 1612-II ГД от 23 июня 1997). В тексте постановления были некоторые цифры (несвязанные кредиты - $7.300 млн., в т.ч. по линии МВФ - 2.800, МБРР - 1.100, облигационные займы - 3.400; связанные кредиты 2.500 млн.долл., в т.ч. МБРР - 576, ЕБРР - 24, правительств - 1.503, иностранных банков и фирм - 397; итого заимствования РФ - 9.800; кредиты РФ иностранным государствам - $400 млн.), однако приложение, включающее конкретный список кредитов (собственно текст Программы), не было опубликовано ни в Собрании законодательства, ни в Ведомостях Федерального Собрания (проект раздавался депутатам 23 июня 1997 под номером 11 и должен находиться в отделе парламентских документов Парламентской библиотеки). В таблице 3 Программы (предоставляемые Россией кредиты на 1997 год) в рубрике "Техническое содействие" перечислены 10 стран - Алжир, Болгария, Индия, Китай, Куба, Монголия, Марокко, Словакия, Тунис, б.СФРЮ; рубрика "Военно-техническое сотрудничество" не расшифрована.

1998
    Законом о бюджете-1998 (42-фз от 26 марта 1998) пределы государственных внешних заимствований не установлены, правительству разрешено изменять объемы внутренних и внешних заимствований с последующим внесением изменений в Программу заимствований постановлением Думы. Предел кредитов иностранным государствам (кроме СНГ) - $400 млн. (ст.4), странам СНГ - 750 млн.руб., в т.ч. Белоруссии - 400 млн.руб (ст.5). Верхний предел государственного внешнего долга на 1 января 1999 - $140,8 млрд. (ст.98); внутреннего - 755,9 млрд.руб. по долговым обязательствам, 30 млрд.руб. по целевым долговым обязательствам (в "долговых рублях"). На покрытие дефицита (132.397,2 млн.руб.) из внутренних источников направляется 105.830,2 (79,9%) из внешних 26.567,0 (20.1%) (ст.2). 19 июня 1998 по предложению депутатов С.Н.Бабурина, С.А.Глотова и В.П.Никитина (все трое - из группы "Народовластие", последний - председатель Комиссии Думы по внешним долгам и активам РФ) принято Заявление Государственной Думы "О государственных финансовых обязательствах РФ по государственным внешним заимствованиям РФ" (постановление 2644-II ГД). Дума предупредила кредиторов России, что государственные финансовые обязательства РФ по государственным внешним заимствованиям распространяются только на договоры по кредитам (займам), указанным в Программе ГВЗ на 1998 год, которая утверждается Государственной Думой. Программа государственных внешних заимствований РФ и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 1998 год утверждена (постановление 2710-II ГД от 1 июля 1998) частично: за исключением отдельно перечисленных в приложении N2 связанных кредитов. Установлены общий объем заимствований - 9.068 млн.долл., в т.ч. связанные кредиты - $2.468 млн., несвязанные - $6.600 млн. Сама Программа (Приложение 1 к постановлению), как всегда, не опубликована (проект раздавался депутатам 30 июня 1998 под номером 1; исправления к Приложению N2 - 1 июля под номерами 38 и 66). В разделе II Программы (предоставляемые Россией кредиты на 1998 год) в рубрике "Техническое содействие" перечислены 12 стран - Алжир, Болгария, Индия, Китай, Марокко, Монголия, Словакия, Союзная Республика Югославия, Тунис, Босния и Герцеговина, Хорватия, Куба; рубрика "Военно-техническое сотрудничество" не расшифрована.

1999
    Законом о бюджете-1999 (36-фз от 22 февраля 1999) предельный размер государственных внешних заимствований установлен в $9,5 млрд. (ст.103). Предельный размер государственных кредитов иностранным государствам (кроме СНГ) - $400 млн. (ст.4), государствам СНГ - 500,0 млн.руб., в т.ч. Белоруссии - до 250,0 млн.руб (ст.5). Верхний предел государственного внешнего долга на 1 января 2000 - не установлен; внутреннего - 648,3 млрд.руб. по долговым обязательствам, 30 млрд. долговых рублей по целевым долговым обязательствам (ст.92). Программа государственных внешних заимствований на 1999 год была внесена в Думу только 6 декабря 1999 и Думой не рассматривалась (пользуясь этим, Минфин предоставлял в 1999 году российские кредиты странам, не перечисленным в проекте Программы). Некоторые параметры первоначального проекта Программы излагались в газете "Время MN" за 11 декабря 1998 (10 декабря 1998 Минфин представил Программу в Правительство): предполагалось занять $7 млрд., в т.ч. $5,2 млрд. составляли несвязанные кредиты. Кроме того сумма долговых обязательств России возрастала на $16 млрд. за счет накопившихся процентов. В программе содержался прогноз структуры долга на 1 января 1999 / 1 января 2000 (в млрд. долларов):
Правительства иностранных государств - 68,1 / 73,2;
Иностранные банки и фирмы - 51,8 / 65;
международные финансовые организации: 24 / 28,8;
всего - 143,9 / 167.
По странам (на 1 января 2000, млрд. долларов):
Германия - 27,6;
Бывшие соцстраны - 15,2;
Италия - 6,1; Япония - 4,3; Франция - 3,9; США - 3,5; Австрия - 3;
Великобритания 1,4; Канада - 1,4; Кувейт - 1,2; Южная Корея - 1,2;
Испания - 1; Голландия - 0,7; Финляндия - 0,7; Швейцария - 0,5;
Австралия - 0,3; ОАЭ - 0,3; Бельгия - 0,2; Дания - 0,2;
Португалия - 0,1; Швеция - 0,1; прочие - 0,3.

В приложении 7 к закону об исполнении бюджета-1999 (80-фз от 19 июня 2001) перечислены источники внешнего финансирования дефицита бюджета в 1999 году: получено кредитов международных финансовых организаций на сумму 29.231.495 тыс.руб, погашено на 84.048.443 (баланс -54.816.948); получено кредитов правительств иностранных государств на 45.398.778, погашено на 37.609.172 (баланс +7.789.606); получено кредитов иностранных коммерческих фирм на 115.156.599, погашено на 16.271.733 (баланс +98.884.866); остатки средств бюджета на валютных счетах возросли с 9.296.915 до 26.637.734 (баланс -17.340.819); общее исполнение составило 34.516.705 тыс. руб. при плане в 45.938.550. В Отчете Счетной палаты (Бюллетень СП РФ, N12-2000) приведены параметры кредитов, предоставленных Россией иностранным государствам в 1999. Программой предусматривалось выделение кредитов (кроме стран СНГ) на сумму $400 млн., в т.ч. по статье "техническое сотрудничество" - 199,7, "военно-техническое сотрудничество" - 200,3. Проект Программы, подготовленный Минфином в сентябре, дважды (в ноябре и декабре) Минфином пересматривался с увеличением планируемых кредитов Марокко и Алжиру за счет Китая. Реально кредитов предоставлено на $257,1 млн., из них Индии - 208,66 (более 80%), Китаю - 21,72, Алжиру - 3,52, Югославии - 11,96, Словакии - 0,63, Кубе - 10,22, Марокко - 0,22, Тунису - 0,18. Странам СНГ выделено 408.998,0 тыс.руб. (15,66 млн.долл.), в т.ч. Армении - 383.207, Таджикистану - 10.791, Белоруссии - 15.000; все средства перечислялись Внешэкономбанком российским предприятиям под поставки продукции в страны СНГ. В нарушение ст.5 Бюджета-1999 кредиты выделялись Армении и Белоруссии, имеющим просроченную задолженность за прошлые годы.



2000
    Законом о бюджете-2000 (227-фз от 31 декабря 1999) предельный размер государственных внешних заимствований установлен в $9 млрд. (ст.122) - законом 94-фз от 10 июля 2000 (о внесении изменений и дополнений в бюджет-2000) уменьшен до $6 млрд. Предельный размер государственных кредитов иностранным государствам (кроме СНГ) - $400 млн. (ст.3), государствам СНГ - 547,2 млн.руб., в т.ч. Белоруссии - до 200,0 млн.руб (ст.4) (по закону 145-фз от 25 декабря 2000 - "и 30,0 млн.долл. США) Верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1 января 2001 установлен законом от 10 июля 2000 - $158,0 млрд. (в т.ч. задолженность Правительства РФ Центробанку РФ до 7,4 млрд.долл.). Верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2001 установлен законом о бюджете - по долговым обязательствам 593,2 млн.руб., по целевым долговым обязательствам - 30 млрд. долговых рублей. Программа внешних заимствований-2000 утверждена законом 94-фз от 10 июля 2000 как приложение 28 к бюджету-2000. В разделе II Программы (предоставляемые Россией кредиты на 2000 год) в рубрике "Техническое содействие" перечислены 11 стран - Алжир, Болгария, Вьетнам, Индия, Китай, Куба, Марокко, Словакия, Союзная Республика Югославия, Тунис, Босния и Герцеговина; в рубрике "Военно-техническое сотрудничество" вместо названий стран - НПО "Машиностроение" и ГК "Росвооружение"; в раздел II внесена поправка законом 145-фз от 25 декабря 2000: в рубрике "Военно-техническое сотрудничество" в исправленной версии значатся НПО "Машиностроение" и Индия. Программа опубликована в СЗ РФ, N29, стр.5678-5707, поправки - N52, стр.9893-9894.

2001
    Законом о бюджете-2001 (147-фз от 25 декабря 2000) предельный размер государственных внешних заимствований установлен в $5,0 млрд. (ст.94), верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1 января 2002 - $148,2 млрд., долга перед РФ (кроме СНГ) - $88,6 млрд., долга перед РФ стран СНГ - $3,2 млрд., предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований - 4,4 млрд.долл. (ст.95); верхний предел государственного внутреннего долга - по долговым обязательствам 575,7 млрд.руб., по целевым долговым обязательствам - 30,0 млрд.долговых рублей (ст.85).
Предел кредитов иностранным государствам (кроме СНГ) - $400 млн. (ст.3), странам СНГ - 640 млн.руб. (в т.ч.Белоруссии - до 300 млн.руб.) (ст.4). Программа государственных внешних заимствований РФ на 2001 год утверждена в качестве приложения 35 к Бюджету (СЗ РФ, N1-2001, стр.217-255); Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам - в качестве приложения 36 (стр.256): в рубрике "Техническое содействие" - 10 стран: Болгария, Босния и Герцеговина, Вьетнам, Индия, Куба, Марокко, Союзная Республика Югославия, Хорватия, Тунис; в рубрике "Военно-техническое сотрудничество" страны не указаны; Программа государственных внутренних заимствований - в качестве приложения 34 (стр.217). Размер долга иностранных государств по кредитам Правительств бывшего СССР и РФ на 1 января 2000 и размер долга государств СНГ по кредитам Правительства РФ на 1 января 2000 утверждены секретными приложениями 5 и 6. Суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств на 2001 год утверждены приложением 37 (стр.257), в списке - 21 государство: Вьетнам, Монголия, Индия, Конго, Буркина-Фасо, Пакистан, Словакия, Марокко, Тунис, Китай, Куба, Мозамбик, Мадагаскар, Бенин, Мали, Йемен, Никарагуа, Чад, ЦАР, Эфиопия, Замбия; 5/6 суммы основного долга и 1/3 суммы процентов приходится на Индию. Счетная палата РФ неоднократно проверяла использование заимствованных средств, отчеты публиковались в Бюллетене СП РФ. Отчет о проверке использования субзаймов (предоставляемых международными финансовыми организациями регионам, городам, муниципальным и частным предприятиям, кредитным организациям, научным и учебным организациям) опубликован в БСП РФ, N12-2000. Отчет о проверке законности и целесообразности предоставления Россией кредитов иностранным государствам в 1999 году - в БСП РФ, N12-2000.
Полномочия органов государственной власти
Президент Российской Федерации - устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу;

Федеральное Собрание Российской Федерации - устанавливает в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного долга и предел государственных внутренних и внешних заимствований;

Правительство Российской Федерации - определяет организационные основы системы управления государственным долгом и активами, утверждает стратегию в области управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу государственных заимствований;

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) - на стадии разработки и реализации стратегии в области управления государственным долгом согласует Минфину России вопросы соответствия долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований;

Министерство финансов Российской Федерации (МинФин) - от имени Правительства Российской Федерации осуществляет внешние и внутренние заимствования, реализует утверждаемую Правительством долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части государственного долга, источников покрытия дефицита федерального бюджета и планируемых расходов на обслуживание государственного долга, проводит анализ заимствований на региональном и муниципальном уровне, а также заимствований негосударственного сектора экономики, осуществляет обслуживание и погашение государственного долга;

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации - участвует в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних заимствований;

Внешэкономбанк - осуществляет по поручению Министерства финансов Российской Федерации отдельные функции по управлению государственным долгом: от имени и по поручению Минфина России осуществляет перевод средств кредиторам Российской Федерации, и операции на рынке государственных долговых обязательств.; участвует в ведении переговоров с кредиторами Российской Федерации в рамках предоставленных полномочий; ведет аналитический учет государственных долговых обязательств и финансовых активов, связанных с долговыми операциями.










Структура государственного внешнего долга
(миллиарды долларов США)














Наименование

01.01.02

01.07.01

01.01.01

Государственный внешний долг России
(включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерации)

130,1

137,8

143,4

















































Обязательства СССР, принятые Российской Федерацией

63.2

69

73.7

Задолженность странам - участницам Парижского клуба

42,3

42,9

47,5

Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб

14,8

19,6

19,5

Коммерческая задолженность

6,1

6,5

6,7

























Обязательства Российской Федерации

66.9

68.8

69.7

Задолженность перед международными финансовыми организациями

15,2

15,4

16,1

МВФ

7,7

8,1

8,8

Мировой банк

7,2

7,1

7,1

ЕБРР

0,2

0,2

0,2

Еврооблигационные займы

35,3

36,2

36,4

ОВГВЗ и ОГВЗ

10,0

10,8

10,8

Задолженность по кредитам Банка России

6,4

6,4

6,4

Таблица построена по материалам МинФина России.

    Внешний долг России официально подразделен на - Долг бывшего СССР[1] и Долги России, накопленные после 1992 года. На 1 января 2002 г. долги бывшего СССР составляли $63,2 млрд., а долг новой России - $66,9 млрд.

[1] Долг бывшего СССР - задолженность на конец 1991 года по финансовым обязательствам Союза ССР, принятым на себя Российской Федерацией.

На начало 1992 года Долг СССР составлял 93 000 000 000 $, в него входили:


37 600 000 000 $ - долги Парижскому клубу кредиторов, 32 300 000 000 $ - долги Лондонскому клубу кредиторов, 23 000 000 000 $ - прочие долги, это задолженность странам, не вошедшим в Парижский Клуб (Чехия, Болгария, и др.) и коммерческая задолженность, в которую входили - $0.8 млрд. задолженности по ленд-лизу; $1 млрд. - по кредитам, привлеченным советскими предприятиями и организациями; 17.3 млрд. переводных рублей (по курсу 1 доллар - шестьдесят копеек) - задолженности по расчетам со странами СЭВ.

    В 2001 году долг СССР Лондонскому Клубу кредиторов был переоформлен в Еврооблигации Российской Федерации, таким образом эта часть долга бывшего СССР окончательно трансформировалась в разряд долгов Новой России.




Проблема 2003,2004..

Результатом проведения в последнее десятилетие "странной" государственной политики в области управления внешним долгом явилось образование так называемого "кризисного" периода для российской экономики.

    В период с 2002 г. по 2008 г. расходы России на погашение и обслуживание внешнего долга будут составлять ежегодно $14 - $18 млрд. При этом основная часть выплат будет приходиться на новый российский долг (еврооблигации и платежи международным финансовым организациям, - $8-10 млрд. ежегодно), а эти долги нельзя реструктурировать.

    В ближайшие 6 лет России предстоит выплатить более $100 млрд. В результате будет погашено примерно 40% суммы основного долга, т.е. $50 млрд., примерно такую же сумму составят платежи по обслуживанию внешнего долга. Cтоль высокие процентные платежи по кредитам характеризуют в действительности те невыгодные для России условия на которых эти кредиты предоставлялись - до 15% годовых в валюте. Сегодня кредиты предоставляются России под 9-10% годовых в валюте, заметим, что для других стран Большой Восьмерки ставки кредитования составляют 3-5%.

    "Кризисный" период усугубляется еще и тем, что в нем присутствуют так называемые "пики" платежей, приходящиеся на 2003, 2005, 2008 годы.

    На 2003 год приходится первый и при этом самый крупный пик платежей по внешнему долгу. Выплаты в 2003 году, по оценкам на июль 2002 г., должны составить уже более $17.5 млрд. Это примерно 30% от расходов федерального бюджета, в других сравнениях это - 7% годового ВВП России, - 25% национальных сбережений.


    Изъятия из национальных сбережений будут действительно огромны. И нет сомнений в том что столь масштабные выплаты по внешнему долгу (впрочем, существуют мнения что Россия в принципе не сможет их произвести) существенно отразятся на финансовом благополучии России в указанном периоде, явятся тормозом для социально-экономического развития страны, остановят проведение структурных реформ в российской экономике.

    Более того, платежи в пределах 2003 года в основном концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затруднит процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета, а значит вполне может привести к очередному кризису российской финансовой системы. В ожидании такого кризиса и появился термин - Проблема 2003.

    Так как 2003 год - лишь первый из 6 лет масштабных выплат, то имеет смысл также говорить о проблеме 2004, 2005,..
    Debt Russia Research рассматривает ситуацию, сложившуюся с государственной внешней задолженностью России, как "кризис десятилетия".







Философия

    Когда мы берем в долг, мы занимаем, как правило, у своих хороших знакомых. Они, возможно, тоже не богатые люди; по крайней мере, деньги считать им приходиться. Не вернуть долг в этих условиях означает то же самое, что украсть. Могут ли быть нравственные основания для отказа от собственных обещаний?
    Знакомый знакомому ссужает деньги, не требуя за это платы. Библия запрещает давать деньги в рост. Наживаться на чужой нужде по меньшей мере непорядочно. Полная же картина открывается, когда мы обращаемся к индустрии капитала.
    Банковские институты выросли из процента, ведь первыми банкирами были ростовщики. Они хитро обошли запрет Писания: христианин не смел ссужать деньги под процент, иудей - тоже. Но если запрет для христианина носил всеобщий характер, то закон иудеев оставлял лазейку. Нельзя требовать уплаты процентов, но это касается лишь иудеев, - на иноверцев, гоев, законы не распространяются. Отсюда типичная ситуация: иудей-банкир, контролирующий финансы христианской страны.
    Смысл кредита - отнюдь не в инвестиции, не в помощи оборотными средствами, он - в проценте. Вдумаемся, что такое процент: кредит, выданный на 10 лет под 10% годовых (а это еще не такие уж плохие условия!), увеличивает совокупную сумму платежа вдвое. Между тем, ситуация, когда прибегают к кредиту, остается все той же - не хватает собственных средств. Испытывает нужду не человек, а предприятие или государство. Заемные средства позволяют заткнуть дыру, но рождают зависимость, аналогичную зависимости наркомана.
    Пример: при наличии собственных средств в размере 100 единиц (это могут быть млрд. руб. или млн. долларов), берется кредит в размере 50 единиц сроком на 3 года под 10% годовых. Эффективность хозяйствования составляет 20%. (Она должна быть выше, чем процент по кредиту, иначе заём не имеет смысла).


Итак, 1-й год:
100 (собственные средства)+50(кредит)= 150
150*1,2= 180 (Итог хозяйствования)
180-5 (выплата процентов)= 175 (итог 1-го года)
2-й год:
Капитал на начало: 175
175*1,2=210 (Итог хозяйствования)
210-5 (выплата процентов)= 205 (итог 2-го года)
3-й год:
Капитал на начало: 205
205*1,2=246 (Итог хозяйствования)
246-5 (процент)- 50 (возврат основной суммы)= 191 (итог 3-го года).

    При всей условности эта схема позволяет увидеть главное. Проценты выплачивать необременительно, но возврат основной суммы порождает кризис. В нашем примере он отбрасывает заемщика более, чем на год назад (итог 3-го года меньше, чем итог 2-го).     Быть готовым к выплате долга означает лишить себя оборотных средств, которых никогда не бывает в излишке. Фактически выплата конфликтует с мотивацией займа. А поскольку мотивация займа уже однажды привела к тому, что взяли кредит, она сработает и еще раз. Новый кредит берется, чтобы заткнуть брешь, возникшую в результате выплаты старого.


Экономика

Причинами возникновения государственного долга обычно являются трудные периоды для экономики: войны, спады и т.д. Например, во время войны надо переориентировать большую часть ресурсов на производство военной продукции, что требует значительных государственных расходов, как требует их и содержание армии. Имеется три варианта финансирования: увеличение налогов, выпуск денег и дефицитное финасирование. Рост налогообложения приводит в подрыву трудовых стимулов, выпуск денег создает инфляционное давление, следовательно большая часть военных расходов финансируется за счет продажи обязательств населению. Другой источник государственного долга - это спады. В периоды, когда национальный доход сокращается, или не может увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются и приводят к бюждетным дефицитам.


    Еще один источник государственного долга - упомянутые выше политические интересы, приводящиие к увеличению правительственных расходов и следовательно, увеличению бюджетного дефицита.
    Чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы.
    Обозначим характер взаимодействия внешних заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всего важен характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций государственного бюджета, денежно-кредитной системы, международной кредитоспособности страны. Для государственного бюджета в 3-х звенном кредитном цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величины накопившегося внешнего долга.
    У платежного баланса аналогичный характер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительным валютным поступлениям приходит период расплаты по долгу. Здесь в целом высокая степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях и управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах - даже диктовать необходимость отсрочки долговых платежей. В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной валюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение в подобных условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается практикой ряда стран.
    Управление долгом: управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль за двумя важнейшими показателями - величиной гос. долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП (или в Экспорте) и соотношение реального процента и темпа экономического роста. Голая констатация абсолютных размеров долга игнорирует объем ВНП. Можно утверждать, что богатая нация имеет большую возможность выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией.
    Необходимо учитывать, что для России, как и для других стран с большой территорией, объективно закономерен относительно низкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику нам, видимо, следует отдавать предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой зависимости.
    Для оценки остроты долговой проблемы существуют разные критерии. Наиболее типичные из них связывают размер долга и потребности его погашения и выплаты процентов с величиной экспорта, от которого зависят потенциальные возможности обслуживания кредитов.
    Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит именно в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВНП государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Особенно важно соотношение между иностранными и внутренними кредиторами правительства.
    Границей опасности считается превышение суммы долга по сравнению с экспортом в 2 раза, повышенной опасности - в 3 раза. Границей опасности для процентных платежей считается отношение к экспорту 15-20%, границей повышенной опасности: 25-30%.
    С точки зрения долгосрочной стратегии управления государственным долгом можно применить временную структуру процентных ставок. Это означает, что государство, используя свои возможности, репутацию, благоприятные условия и т.д., создает наиболее привлекательную временную структуру долга, беря за отправную точку облигации максимально возможной длительности. Минимизация текущей стоимости обслуживания гос. Долга предполагает, что доходности качественно однородных обязательств не должны значительно различаться. Если какая-то бумага обеспечивает относительную экономию для бюджета, то следует расширять ее эмиссию, и наоборот, изымать из обращения невыгодные выпуски.
    Политика сокращения государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы сопряжена с неоправданно высокими социальными издержками. В условиях же начинающегося экономического подъема можно осторожно корректировать политику накопления государственного долга с учетом необходимости финансирования ключевых социальных направлений.

    Если попытаться посмотреть на существо долга с другой стороны, т.е. со стороны тех, кто дает деньги, можно реконструировать следующую экономическую политику:


1). Денег много. Они должны работать, а сфер приложения капитала не хватает. Владельцу капитала возможность ссудить кому-либо также необходима, как заемщику возможность получить ссуду, а возможно даже и больше.
2). Главное - посадить заемщика на иглу.- Он должен взять кредит в первый раз. Для этого ему могут быть предложены льготные условия, вплоть до беспроцентных кредитов под гуманитарные акции. Другая песня начнется, когда подойдет срок возврата средств. Новый кредит, которым будут затыкать дырку от возврата старого, будет уже вполне рыночным по своим параметрам.
3). Выплата процентов не должна прекращаться. Ради них и затевалось все дело. О возврате самих сумм вопрос, как правило, не ставится столь остро. Если деньги вернуться, вернется и вопрос о поиске поприща для их применения. Поэтому пусть лучше они работают максимально долго. Отсюда - легкость, с которой заимодатель идет на реструктуризацию задолженности. Как правило, в результате реструктуризации общая масса процентов, которые предстоит выплатить, возрастает.
4). Если заемщик попадает в кризисную ситуацию, ему можно много простить. Списывается часть долгов (или даже все - если тут же речь идет о новых кредитах). Принимается мораторий на выплату процентов до тех пор, пока ситуация не стабилизируется. Нельзя допустить коллапс, нельзя , чтобы дойная корова погибла.
5). Экстренные меры принимаются в том случае, если заемщик решил выплатить старые долги, а новых не брать. Тут же прекращаются разговоры о реструктуризации, строго требуют соблюдения сроков платежей, как по процентам, так и основных сумм. Это - если говорить о честной игре. Но там, где велики ставки, есть еще и "серые", если не "черные" методы.
    Того, кто пытается бороться с кредитозависимостью, следует ввергнуть в непредвиденные расходы, чтобы он почувствовал необходимость в новых деньгах. Также можно требовать выполнения международных программ (в силу участия в коллективных договорах, предполагающих возможность подобных акций). Под эти программы выделяются целевые кредиты, поскольку в бюджете подобных статей нет. Суть такова: неважно, под каким соусом заставить взять деньги, главное, чтобы у заемщика в момент расплаты не хватило собственных средств.
    Еще один интересный метод - предоставление кредитов частным организациям под гарантии государства. Если власть смотрит сквозь пальцы, можно организовать кампанию с громким именем специально под эти цели.
Политика

Выше говорилось об экономических предпосылках кредитной политики. Но экономикой дело не исчерпывается. Долги - прекрасный инструмент влияния. Реструктуризация задолженности, отсрочки по оплате, задержки в перечислении траншей и т.п. операции позволяют стимулировать нужные политические решения. Чем больше зависимость заемщика от внешних финансовых источников, тем больше требований можно к нему предъявлять.


    Следует отметить, что часто берут кредиты одни политики, ответственность за погашение ложится на других, а кредитную тяготу терпит все общество в целом. Единого субъекта не существует. Такая ситуация способствует развитию безответственности и недобросовестности уполномоченных лиц. Этим пользуются заимодавцы, затягивая страну в кредитную кабалу.

    Изменить сложившееся положение дел может только новая государственная воля, если она обнаружится у властвующего субъекта. Какие тут возможны варианты действий?

1) Вернуть все кредиты и выплатить проценты по ним в сроки, указанные в договорах. Это позволит сохранить лицо и не запятнать чести. К сожалению, этот вариант практически невозможен: выплатить всю сумму - денег нет. Добиться списания или реструктуризации долга (не делая новых займов) - кредиторы не дадут, - с чего бы им отпускать должника на волю?..
2) Вернуть кредиты в реальные сроки. Рыцарская честь пострадает. Возможны санкции. Но главное: чужое возвращено , и - без чрезвычайных последствий. К сожалению, и такой вариант невозможен. Мало захотеть расстаться с деньгами, нужно, чтобы их приняли там, - а кредиторы не любят, когда играют не по их правилам. Стоит только попробовать настоять на своем, - и поднимется буря. В ход пойдут все методы воздействия извне и изнутри, чтобы только сохранить status quo.
3) Реальный выход из кредитной зависимости суров. Это - изоляционная политика. Подобно тому, как наркоман, перетерпев ломку, должен изменить свой быт так, чтобы никто из "знакомых по кайфу" не попадался ему на глаза, общество, если оно хочет само себя контролировать, должно быть готово стать изгоем мирового сообщества, которое, по существу, есть сообщество финансовых наркоманов. И только пройдя через "ломку" - изоляцию, и найдя в себе самом силы обеспечить достойный экономический уровень в одиночку, можно рассчитывать на уважение со стороны других государств. Обеспечить такую политику, которая заставила бы с собою считаться.
Деление госдолга на внутренний и внешний

Рассмотрим экономическую природу понятий внутреннего и внешнего долга. В любом вводном курсе по теории государственных финансов содержатся четкие определения внешнего государственного долга как долга перед нерезидентами и внутреннего государственного долга как долга перед резидентами.

    В российской бюджетной практике сложился принципиально иной подход. Закон РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", принятый в 1992 г., закрепил деление государственного долга на внутренний и внешний, проводимое по валютному критерию. Таким образом, в настоящее время заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему. Законодательно закрепленные пять лет назад тавтологические определения "внутренний долг = рублевый долг" и "внешний долг = валютный долг" прочно укоренились в статистике государственных финансов.

    Данное деление обосновано лишь существующими различиями механизмов регулирования и контроля за рублевыми и валютными заимствованиями.





Цена российских внешних долгов

В отличие от многих других финансовых инструментов внешние долги России не имеют ярко выраженных ценообразующих факторов. На начальном этапе развития было совершенно неясно, когда начнется выплата основной задолженности и тем более процентов по ней. По этой причине невозможно было определить доходность, а следовательно, и реальную цену. В результате котировки остановились на основе спроса-предложения. В дальнейшем их динамика определялась общим состоянием рынков внешних долгов в мире; факторами, влияющими на них, а также состоянием российской экономики в целом, и финансов в частности.

    На состояние рынка влияет ход переговорного процесса России с Парижским клубом, с МВФ и МБРР: любые положительные решения поднимают уровень котировок. Негативное влияние на цену долгов оказывает ухудшение общей экономико-политической ситуации в России. Рынок внешних долгов структурирован в соответствии с валютами, в которых кредиты были получены. Наибольшим спросом пользуются долги, выданные в долларах, немецких марках, йенах и швейцарских франках. Разница в ценах зависит от ликвидности валют: котировки долларовых кредитов выше, чем кредитов в японской и швейцарской валютах. Соотношение котировок долгов в марках и долларах зависит от разницы в процентных ставках по кредитам в этих валютах.








СССР - должник

До 1983 года внешний долг России (доля России в обязательствах СССР) не превышал $5 млрд. (1-1.5 % ВНП страны)
    Союз ССР в послевоенные годы был образцовым заемщиком, своевременно и в полном объеме выполнявшим свои долговые обязательства. Впрочем, суммы займов были не в пример современным.

    Однако, в 1984 году произошел резкий скачок задолженности. На внешнем рынке заняли более $15 млрд. (внешний долг составил уже 5% ВНП) В 1986 сумма внешних займов превысила $30 млрд. (50% экспорта), а в 1989 году внешний долг достиг $50 млрд. (8% ВНП).[1]

    Еще $30 млрд. задолженности было накоплено Союзом в 1988 - 1991 годах, - когда западные государства предоставили СССР ряд многомиллиардных кредитов.[2]

    К концу 1991 года внешний долг России составил $57 млрд.(10% ВНП) Именно с этой суммы начинались переговоры с зарубежными кредиторами о правоприемстве Советских долгов.

    28 октября 1991 года 12 советских республик (кроме прибалтийских) подписали Меморандум "О взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам СССР", взяв на ссебя солидарную ответственность за советский долг.

    Договор о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов Союза ССР, был подписан бывшими союзными республиками 4 декабря 1991 г. Предполагалось, что каждое из государств будет нести свою долю ответственности по внешнему долгу, а также иметь соответствующую долю в активах бывшего СССР. России тогда перешло 61,3 % Советской задолженности, т.е. примерно $57 млрд. (7 стран бывшего СССР не поставили свои подписи под Договором)

    Однако, спустя 16 месяцев (2 апреля 1993 года) Правительство Российской Федерации заявило о взятии на себя всех обязательств бывших Советских республик по погашению внешнего долга СССР взамен на их отказ от доли в зарубежных активах СССР (так называемый нулевой вариант) - таким образом весь государственный внешний долг бывшего СССР ($93 млрд.) перешел к России. [3]
[1] Среди факторов, способствовавших нарастанию задолженности СССР можно выделить: нарастание кризисных тенденций в экономике страны, сокращение темпов добычи сырья и его стоимости на мировых рынках, либерализация внешнеэкономической деятельности, применение плавающих процентных ставок по кредитам, привлечение в больших объемах, так называемых, "кредитов перестройки", дисбаланс в торговых отношениях со странами СЭВ.

[2] Следует напомнить, что лидеры ведущих государств Западной Европы пошли на предоставление Союзу ССР кредитов, не обнаруживая своих подлинных целей, и перед руководством Союза ССР не ставилась задача провести радикальные экономические реформы в Союзе ССР, что сегодня называется настоящей причиной предоставления этих кредитов. Западные государства, предоставляя Союзу ССР, а затем Российской Федерации кредиты, по сути оплачивали этими средствами определенные политические решения руководства Союза ССР, а затем и руководства Российской Федерации.
    Так, именно кредиты, полученные Союзом ССР у государств, являющихся членами Парижского клуба кредиторов, обеспечили решимость руководства Союза ССР в 1988 - 1991 годах принять последовательные политические решения о выводе советских войск из Германии и способствовать ее объединению, поддерживать резолюции Совета Безопасности ООН о введении санкций в отношении Ирака и Ливии, вывести советские войска из Кубы, Афганистана, африканских стран, заключить Договор СНВ - 1 и Договор СНВ - 2, отказаться от поддержки антиамериканского движения в Латинской Америке.

[3] Однозначной трактовки данного факта в России не существует до сих пор, одни считают, что это была громадная ошибка, которая стоила стране $36 млрд. (именно на такую сумму увеличился внешний долг России, и это без учета процентных платежей), другие утверждают, что только подобное решение могло позволить России сохранить свои позиции на внешних финансовых рынках, зарубежную инфраструктуру.
В правительстве придумали, как расплатиться с долгами

Антон КУЗИН, Константин ФРУМКИН

Премьер Михаил Касьянов и министр финансов Алексей Кудрин на расширенной коллегии Минфина объявили о том, как в обозримом будущем будут решаться долговые проблемы России. Главная новость - это повышение внимания правительства к внутреннему рынку госбумаг, с помощью которого будут ослабляться долговая нагрузка и изыматься из оборота "лишние" рубли. Утвердив правительственную концепцию управления госдолгом, премьер-министр во всеуслышание заявил, что пресловутой проблемы 2003 года, когда России предстоят пиковые выплаты по внешним заимствованиям, более не существует.

Конец финансовой идиллии

Правительство признало, что само существование "пиков платежей" свидетельствует о том, что в России не налажено элементарное долговое планирование. В 1998 году, за месяц до дефолта, было принято решение перебросить часть "дорогого" (150 процентов годовых) внутреннего долга на внешний. Выпустили еврооблигации, причем на очень невыгодных условиях, и это стало одной из главных причин "пика платежей" 2003 года.

Априори: в любой более или менее крупной коммерческой структуре существует исполнительный директор, который управляет финансовыми потоками. Он решает, к какому банку обратиться за деньгами, когда и сколько взять взаймы, какой платеж провести сейчас, а с каким подождать. В Российском государстве, где речь идет о распоряжении десятками миллиардов долларов, такого директора никогда не было. Нет и по сей день. Нет закона, который бы определял, в чем заключается управление госдолгом и кто должен этим заниматься. Например, в Министерстве финансов внешним и внутренним долгом ведают разные департаменты. Расчеты по долгу также разделены между Внешэкономбанком и Банком России.

При этом не существует единой базы данных, учет ведется по разным методикам. Региональные, муниципальные образования и государственные корпорации часто берут взаймы без согласования с федеральными властями, не говоря уже о соблюдении интересов платежного баланса России.

Доходы российского бюджета исчисляются в рублях, а выплаты по долгу - в долларах. До самого последнего времени долговая политика правительства никак не координировалась с курсовой политикой Центробанка. В развитых странах программа государственных заимствований утверждается на три-четыре года, в России - только на год.

На прошлой неделе правительство одобрило концепцию перестройки всей системы управления госдолгом России, размер которого, по предварительным оценкам, составляет 132-134 млрд долларов. Прежде всего должен быть принят закон о государственном долге, который закрепит за правительством соответствующие полномочия. Будут разработаны принципы координации долговой политики с кредитно-денежной, Минфину предстоит разработать методику планирования заимствований, оценки связанных с этим рисков. Должна быть создана единая электронная база данных по государственным долгам. Отчетность о состоянии внешнего долга станет открытой и будет регулярно публиковаться в печати. Для реализации этих задач будет учрежден единый руководящий орган - Федеральное агентство по управлению государственным долгом.



Рублевая панацея

Правительство решило реанимировать внутренний долговой рынок, а заодно изменить структуру регулирования объемов свободных денег в обращении. Минфин в 2002 году намерен оттягивать "лишние" рубли с рынка с помощью выпуска ГКО, "размазывать" по времени пиковые долговые нагрузки на бюджет и регулировать доходность выпуском средне- и долгосрочных бумаг. С внутреннего рынка планируется привлечь вдвое больше средств, чем в прошлом году. К тому же, в отличие от 2001 года, занимать Минфин будет больше, чем погашать. Чтобы повысить инвестиционную привлекательность госбумаг, доходность по ГКО будет поддерживаться на уровне 14-16 процентов годовых, а по "длинным" бумагам - 16-18 процентов, что, кстати, выше текущего рыночного уровня.

Как заявил на последней коллегии Минфина Михаил Касьянов, за счет наращивания внутреннего долга будет сокращаться внешний. Иными словами, заимствования на внутреннем рынке будут направляться на погашение долговых обязательств России международным кредитным организациям. Решение выглядит вполне рациональным. Доллар обесценивается со скоростью 17 процентов в год, на столько же возрастает рублевая стоимость внешних долгов (без учета процентов по ним). Поэтому, разместив за рубли, скажем, годовые облигации под 17 процентов годовых, можно купить на вырученные деньги доллары и погасить досрочно какой-нибудь внешний долг будущего года. На этой простейшей операции можно неплохо сэкономить. По рублевым облигациям за год набежит 17 процентов, а по внешнему долгу - 17 только за счет роста курса доллара. Плюс проценты по займу, также увеличившиеся в рублевом выражении. Помимо экономии трансформация внешнего долга во внутренний позволит сохранить в неприкосновенности 80-миллиардный рублевый резерв. Он может оказаться весьма кстати, если цены на нефть вдруг рухнут до критической отметки.

Экономический эффект от активизации рынка рублевых госбумаг проявится лишь в том случае, если инвесторы захотят эти бумаги покупать. А для этого доходность по ним должна хотя бы ненамного превышать инфляцию. За первый квартал, по оценкам различных экономических институтов, она может составить 6-7,5 процента, к концу года - до 19 процентов. Но сегодня "голодный" рублевый рынок готов "проглотить" инструменты и с более низкой доходностью. 20 февраля Минфин впервые за год разместил шестимесячные ГКО под доходность, превышающую сложившуюся на рынке, - почти четверть всего объема ценных бумаг ушли по доходности 14,24 процента годовых. И хотя инфляция 2002 года прогнозируется значительно выше 14 процентов, интерес к эмиссии участников рынка оказался достаточно высок. Сбербанк, обычно скупавший львиную долю предлагаемых государством инструментов, на этот раз приобрел лишь четверть от размещенного объема выпуска. Если доходность будет повышаться и дальше, оставаясь при этом на относительно безопасном уровне, у Михаила Касьянова есть все шансы на успех "конвертации" внешних долгов во внутренние. Ясно, что при условии снижения инфляции рынок будет соглашаться и на меньшую доходность.

Конечно, наращивание внутреннего долга и процентных ставок по нему - явление само по себе для экономики не очень приятное. На память тут же приходит пирамида ГКО 1998 года. Однако, как отмечают экономисты, займы будут безопасны до тех пор, пока реальная процентная ставка по ним не превысит темпов роста экономики и реальных доходов бюджета. Перед дефолтом 1998 года экономического роста вообще не было, зато доходность по ГКО была фантастической. Сегодня рост экономики - реальность, которую трудно оспорить (около 5 процентов за 2001 год и оценочно 3 процента в 2002 году), а реальная доходность госбумаг - отрицательная. Вопрос заключается лишь в том, сможет ли правительство сохранить темпы экономического роста.

Симптомы скрытой болезни

За 2001 год при падении экспорта на 2,5 процента импорт вырос на 17,8 процента. Конкурентоспособность промышленности, ориентированной на внутренний рынок, продолжает снижаться угрожающими темпами. Но причина здесь не только в импорте. На продукцию наших предприятий все меньше находится покупателей внутри страны. По сведениям Госкомстата, просроченная задолженность по зарплате в России на 1 февраля составила почти 33 млрд рублей. Три года экономического подъема в стране пошли на пользу лишь экспортерам. И теперь, когда мировые цены на сырьевые ресурсы снижаются, достойной замены экспортным доходам внутри страны не оказалось.

Рост доходности рублевых долговых инструментов при всех своих плюсах может усугубить процесс ухудшения внутренней экономической ситуации. Предприятия сейчас активно выходят на рынок облигационных займов, привлекая "длинные" и относительно дешевые ресурсы на развитие с фондового рынка. Дешевые они из-за очень низких процентных ставок по правительственным бумагам. Теперь за размещение госбумаг Минфин будет предлагать инвесторам более высокий процент. Это вынудит и предприятия повышать премию по своим бумагам. Займы станут дороже, и многие могут просто от них отказаться. Правительство, конечно, обещает повышать свои ставки так, чтобы не навредить реальному сектору. Но сама по себе эта новость для корпоративных заемщиков уже подозрительна. Тем не менее, если перекладывание из внешнего кармана во внутренний будет проводиться грамотно, это позволит убить сразу нескольких зайцев: снизить внешнедолговую нагрузку, сократить темпы роста рублевой стоимости западных долгов и реанимировать внутренний рынок госбумаг. И шансов на успех этой операции будет гораздо больше, если удастся сбить инфляцию. В случае удачи "конвертацию" по схеме, предложенной премьером, можно будет считать удачным опытом, достойным подражания.

Справка "ФР"

В 1991 году России достался долг бывшего СССР в размере 96, 6 млрд долларов. Долговой кризис 1991 года привел к утрате Россией доступа к иностранным (коммерческим) источникам капитала. Основная цель долговой политики в 1991-1993 годах сводилась к организации управления займами международных финансовых организаций.

Вплоть до середины 1996 года управление государственным внешним долгом сводилось в основном к урегулированию долга бывшего СССР в рамках Парижского и Лондонского клубов кредиторов.

В 1994-1995 годах был реализован ряд важных технических новшеств, в частности была создана торговая система ММВБ, обеспечившая технические возможности для первичного размещения и вторичного рынка государственных ценных бумаг. В 1998 году началась централизация функций управления госдолгом в Министерстве финансов.



В период, прошедший после долгового и финансового кризиса 1998 года, существенное значение имело завершение процесса урегулирования долга бывшего СССР, в том числе долга бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов, коммерческой задолженности бывшего СССР. Благодаря этому внешний долг государства сократился со 157,4 млрд долларов США на 1 января 1999 года до 137 млрд долларов США на 1 июля 2001 года

Единая система управления госдолгом России*




























Д.Л. МИХАЙЛОВ, Департамент международного сотрудничества
и управления внешним долгом Министерства финансов РФ
Концепция единой системы управления госдолгом с рядом редакционных замечаний со стороны различных министерств и ведомств внесена в Правительство РФ. Ожидается, что в ближайшее время документ будет принят и утвержден отдельным постановлением правительства.
Структура нашего внешнего долга очень сложная. Долг сложен по природе своего происхождения, по срокам, поставкам и т.д. Возможно, это одна из самых сложных структур долга в мире. И, конечно, принятие документа, регламентирующего институциональное управление таким долгом, требует определенного времени. По нашим оценкам, внедрение этой концепции займет от двух до четырех лет.
Документ трактует понятие «управление государственным долгом», поскольку существующая законодательная база, включая Бюджетный кодекс, определяет его только в общем виде, т.е. не регламентируется, какие операции входят в состав управления. В документе также определена цель управления долгом РФ. Это прежде всего поддержание объема государственного долга на безопасном для страны уровне, обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме и такая функция, как оптимизация стоимости обслуживания государственного долга. По нашим расчетам, цель для правительства, которая может быть достижима к началу 2005 г., – суммарный объем долга около 40% от валового внутреннего продукта. Этот показатель был рассчитан, он сравнивался с аналогичными показателями в других странах со схожим уровнем экономики.
Небольшой экскурс в историю. Как формировалась структура долга, прежде всего внешнего? Известно, что с распадом Союза, когда Внешэкономбанк был основным заемщиком РФ, первоклассным заемщиком, надо признать, объем заимствований происходил по нарастающей и институциональные структуры не успевали формироваться за потребностями государства в заемных средствах. Поэтому в настоящий момент существующая система достаточно разрозненна: это прежде всего Внешэкономбанк, который является агентом правительства по обслуживанию государственного внешнего долга, ряд долговых департаментов Министерства финансов и, кроме того, различные министерства и ведомства, осуществлявшие заимствования. Например, Минсельхоз самостоятельно привлекал кредиты. Такая децентрализация не способствует улучшению структуры и методов управления, поэтому концепция предусматривает большую централизацию учетных принципов и принятия решений при осуществлении заимствований.
Кроме того, по нашему мнению, управление как внутренним, так и внешним долгом должно осуществляться на принципах единоначалия и на единых учетных методологических принципах. Такой подход был одобрен правительством, он соответствует международной практике. При разработке данного документа мы использовали помощь консультантов, в том числе советы Международного валютного фонда, Всемирного банка и различных групп экспертов.
Следует отметить, что существуют внутренние и внешние факторы, препятствующие построению всеобъемлющей и стройной системы управления госдолгом. К внешним факторам относятся в настоящий момент сохраняющаяся высокая степень зависимости платежеспособности России от мировых рынков энергоносителей, отсутствие устойчивого доступа РФ к международным рынкам капитала, недостатки в законодательном разграничении компетенции органов государственной власти в сфере управления государственным долгом, нерыночный характер основной доли внешнего государственного долга, что затрудняет методы управления ими, и отсутствие должной координации между финансово-бюджетной и денежно-кредитной политикой, т.е. между Министерством финансов и Банком России в сфере управления госдолгом. К внутренним факторам можно отнести отсутствие на сегодняшний момент единой системы управления государственным долгом, наличие неинтегрированных баз данных по внешнему долгу между Внешэкономбанком и Министерством финансов. Кроме того, Банк России в рамках платежного баланса также осуществляет учет операций по внешнему долгу, но на несколько иных принципах, а именно, резидентности. Ведь бюджетный учет основан на принципе, что все обязательства в иностранной валюте являются внешним долгом. В результате в публикациях появляются разные цифры относительно объема госдолга, что вызывает вопросы и сомнения и у инвесторов, и у тех, кто пользуется этой информацией. Кроме того, у нас на сегодняшний момент нет четкого и хорошо прописанного механизма регулирования и эффективного контроля за федеральными, региональными, муниципальными и субфедеральными заимствованиями.
Совокупность всех этих внешних и внутренних факторов предопределяет достаточно высокий уровень риска в сфере управления государственным долгом, что создает уязвимость для экономики.
В данном документе разработчики постарались сформулировать цели, задачи и принципы реформирования системы государственного долга и показать, чего удастся достичь в результате реализации данной концепции. Прежде всего это совершенствование и, может быть, во многом пересмотр существующей законодательной базы в сфере управления государственным долгом. В настоящее время вносятся поправки в Бюджетный кодекс, правительство планирует летом внести в Государственную Думу свои предложения по новой редакции статей Бюджетного кодекса. Уже достаточно серьезно переработаны ст. 89–121, которые в основном описывают методы управления государственным и внешним долгом. Помимо введения понятия «управление госдолгом», описаны операции, которые правительство сможет осуществлять в сфере управления им, принятые в международной практике: это и досрочные погашения, и выкуп, и конверсия долговых обязательств в др. Кроме того, по нашему мнению, нуждается в серьезной реорганизации сама организационная структура управления государственным долгом. В настоящий момент Министерство финансов осуществляет большое количество функций, которые не свойственны правительственному органу, в частности по учету государственного долга и оперативному управлению им. Поэтому в концепции сформулированы предложения, касающиеся создания специального органа, условно назовем его долговым агентством, но это может быть долговой офис или самостоятельная структура, которая будет осуществлять ведение аналитического учета всех операций по внутреннему и внешнему долгу, т.е. будет формировать своего рода управленческую отчетность для принятия министерством решений в области управления долгом. Планируется также передать долговому агентству те операции по управлению, которые в настоящий момент осуществляются частично Внешэкономбанком, частично Министерством финансов. Эти операции будут осуществляться по поручению и указанию правительства. Форма создания агентства пока определена в общих чертах. Полагаем, что аналогично АРКО агентство должно создаваться путем принятия отдельного федерального закона, в котором будут определены его права и обязанности, полномочия, методы контроляза его деятельностью. Создание такого агентства сдерживается из-за неосуществленного разделения Внешэкономбанка. Этот вопрос сейчас тоже стоит на повестке дня. На балансе Внешэкономбанка есть большое количество долговых обязательств бывшего СССР, и, по существующему законодательству, если организация реорганизуется в любой форме, то кредиторы имеют право досрочного предъявления требований. Поэтому этот вопрос требует осторожного подхода.
После принятия концепции за Министерством финансов предлагается сохранить следующие функции: организация управления госдолгом в рамках тех полномочий, которые правительство предоставило Министерству финансов: участие в разработке стратегий и годовых программ в области управления долгом; определение потребности федерального бюджета в заемных средствах; осуществление от имени Правительства РФ эмиссии ценных бумаг на внутренних и внешних рынках; ведение от лица правительства переговоров с иностранными и внутренними кредиторами и обеспечение учета и отчетности в рамках ведения федерального бюджета, т.е. в рамках подготовки проекта бюджета и исполнения его. Кроме того, за Министерством финансов, а конкретно за Казначейством, остаются функции по осуществлению платежей и операций, связанных с обслуживанием долга. По нашему мнению, в функции агентства будут входить: согласование с органами законодательной и исполнительной власти документов, проспектов эмиссий будущих заимствований; проведение различных операций, в частности конверсия долговых обязательств; операции по выкупу; привлечение от имени Министерства финансов финансовых кредитов; размещение тех денежных средств, которыми будет обладать агентство в банках; проведение по поручению Министерства финансов различных переговоров, может быть, не на уровне Парижского клуба, но по крайней мере с инвесторами и держателями рыночных обязательств, а также участие в разработке долговых программ на перспективу.
Следует отметить, что в настоящий момент на федеральном уровне недостаточно проработан вопрос об оценке рисков, связанных с управлением долгом, прежде всего внешним долгом, поскольку долг многовалютный. Порядка 60% государственного внешнего долга выражено в иных валютах чем доллар, и большая часть его предоставлена по фиксированным ставкам. Управление валютными и процентными рисками на данный момент осуществляется эпизодически и не четко структурировано. Поэтому на агентство планируется возложить функции по оценке этих рисков и разработке методик по управлению ими. Создание агентства позволит решить и кадровую проблему. Будет возможность привлечения достаточно квалифицированных специалистов, в частности на рынке трейдеров, экономистов.
В заключение более подробно остановимся на тех мероприятиях, которые будут осуществлены. Основное – это внесение изменений и дополнений в бюджетное законодательство, в Бюджетный кодекс, что делается уже в настоящее время. Следующий очень важный этап – подготовка проекта федерального закона об управлении государственным долгом. Министерство финансов наметило завершить разработку такого документа совместно с Банком России, Внешэкономбанком к концу 2002 г., утверждение этого документа, возможно, перенесется на начало следующего года, но работа уже ведется. На уровне межведомственных документов будут утверждены методики оценки рисков, подготовлен документ скорее всего в виде постановления правительства, регламентирующего проведение агентством операций по управлению государственным долгом. Очень важно, как уже отмечалось, принять отдельный федеральный закон о создании долгового агентства с указанием егофункций, сферы ответственности. Это будет достаточно прозрачный документ, понятный инвесторам. Мы планируем также принять ряд документов совместно с Центральным банком и Госкомстатом, регулирующих отчетность по государственному долгу. Уже разработан ряд форм отчетностей, которые будут размещаться на Интернет-сайте Министерства финансов, Банка России и, возможно, публиковаться Госкомстатом. Они будут давать четкие пояснения, из чего состоит та или иная категория долга, и если будут расхождения в цифрах, а они достаточно часто встречаются, то будут даны соответствующие комментарии. Зачастую достаточно значительные колебания происходят из-за того, что берутся различные курсы пересчета валют на разные даты, и, как следствие, суммарный объем долга может на 10% отличаться и в сторону увеличения, и уменьшения. В 2003 г. сохранится некоторая напряженность в части пиковых платежей по внешнему долгу, хотя правительство во многом сгладило этот пик, но тем не менее проблема остается. Поэтому создание агентства намечено на начало 2004 г. К этому времени будут проведены все подготовительные работы для принятия соответствующих документов.
Еще несколько слов в отношении планов Министерства финансов и Правительства РФ в отношении управления государственным внешним долгом на ближайшую перспективу. Известно, что правительством был одобрен такой документ, как долговая стратегия РФ до 2005 г. В соответствии с ним мы нацелены на скорейшее урегулирование всего долга бывшего СССР, в том числе большого количества обязательств на двусторонней основе с различными государствами и уменьшение коммерческой задолженности и обязательств двух банков бывшего СЭВ – Амип и МБС. Есть решение советов этих банков, что обязательства будут урегулированы на условиях, сопоставимых с регулированием коммерческой задолженности. Планы достаточно амбициозные: в течение последующих двух лет мы должны урегулировать обязательства на двусторонней основе с такими государствами, как Южная Корея, Кувейт, Таиланд и со странами – бывшими членами СЭВ, после чего, по нашему мнению, эти обязательства будут переоформлены в долговые обязательства в рыночной форме или по крайней мере по большинству из них.
Кроме того, правительство достаточно широко использует такую форму регулирования долга, как погашение товарными поставками. Это одна из форм конверсии долга, которая позволяет сократить платежи наличными из бюджета. Что касается планов правительства по осуществлению внешних заимствований, то в бюджете 2002 г. предусмотрена возможность осуществления евро-облигационного займа в сумме до 2 млрд долл. Министерство финансов проводит достаточно активную работу с инвесторами: так называемые road-show, большое количество встреч и переговоров. На веб-сайте осуществляется в интерактивном режиме контакт с участниками рынка. Если ситуация на рынке будет достаточно благоприятной, то в сентябре–октябре будут осуществлены заимствования на сумму от 1 до 2 млрд долл.

* По материалам выступления на конференции «Регионы и города России: возможности и перспективы заимствований».


1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница