Развитие российского законодательства в. Кикавец




Скачать 169.16 Kb.
Дата29.04.2016
Размер169.16 Kb.
РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В. КИКАВЕЦ,

аспирант
ГОСЗАКАЗ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА…


Ни для кого не секрет, что основной путь повышения эффективности расходования средств бюджетных и внебюджетных источников – совершенствование государственного заказа в Российской Федерации. Именно такое совершенствование является причинно-следственной связью постоянного изменения нормативно-правовой базы и в первую очередь Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»1 (далее – Федеральный закон). Сформулированные предмет и цели Федерального закона изменениям не подвергались, по сравнению с остальными его положениями, которые были изменены путем внесения более 13 пакетов поправок за трехлетний период действия Федерального закона. При этом некоторые из вновь принимаемых поправок отменяют предыдущие, порой даже не вступившие в законную силу. Практика внесения изменений позволяет сделать вывод не о бурной законотворческой деятельности, а о качестве разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов.

В данной статье представлены основные этапы становления сферы государственного заказа в Российской Федерации в контексте непрерывного и масштабного процесса нормотворческой, правоприменительной деятельности законодательной и исполнительной властей. Рассмотрев положительные стороны и негативные моменты законотворческой деятельности и правоприменительной практики, выделяя последние изменения правил организации и проведения аукциона в электронной форме в качестве одного из способов противодействия коррупции, предложим основные направления совершенствования указанной сферы, уделив особое внимание оптимизации процесса размещения государственного заказа.

Довольно резкий и скоротечный переход от административно-плановой экономики к свободным рыночным отношениям привел к краху сформированного механизма директивно-договорных отношений командной системы социалистического государства. Этим обусловлено принятие целого ряда нормативных правовых актов, регламентирующих порядок и правила новых процедур реализации и размещения государственного заказа, в полном соответствии с реалиями экономико-политического развития государства. Приняты четыре федеральных закона: Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»;2 так называемый базовый закон – Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»;3 Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»;4 Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»5.

В своих трудах В.И. Смирнов указывает на то, что Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ должен был регулировать размещение государственного заказа не только на федеральном, но и на региональном уровнях власти. Однако политические тенденции расширения прав субъектов Российской Федерации, вместо укрепления вертикали власти, возобладали в ходе его принятия, и, следовательно, предмет регулирования был ограничен лишь закупками для федеральных государственных нужд6.

Необходимо отметить, что все эти федеральные законы являются основой государственного заказа в Российской Федерации, действуют ныне в части, не противоречащей процедурным вопросам, установленным законодателем позднее.

В целях борьбы с коррупционными проявлениями и централизацией системы государственного заказа принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»7. Несмотря на прекращение стихийного заключения государственных контрактов и установление государственного контроля, в связи с его вступлением в силу данный нормативный правовой акт содержал множество недостатков и ошибок, в том числе, по процедурным вопросам, в нем отсутствовал механизм его реализации. Более того, Закон сопровождался множеством конкретизирующих актов Правительства, министерств, ведомств, зачастую противоречивших первоисточнику. Преследуя цели повышения эффективности размещения государственного заказа, законодатель сознательно или неосознанно исключил закупки за счет средств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В нем исключена возможность размещения заказов не только для государственных нужд субъекта Российской Федерации, но и для муниципальных образований, что создало благоприятную почву для формирования отдельной правовой регламентации торгов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Таким образом, внесенные данным нормативным правовым актом изменения шли вразрез с общепринятыми принципами рыночной экономики и эффективности бюджетных расходов. Однако самую большую угрозу для общества, по мнению В.И. Смирнова, представляла потеря специализированных закрытых торгов путем обязательной публикации информации о победителях торгов и их предложениях8.

Ввиду низкого качества подготовки данный Закон часто подвергался изменениям, дополнениям и в конечном итоге был отменен в связи с принятием Федерального закона.

Отдельного внимания заслуживает такой вид нормативных документов, как указы Президента Российской Федерации. Одним из первых был принят Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»9. В нем в целях углубления экономических реформ, повышения эффективности рыночной экономики определен порядок регулирования цен на отдельные товары, работы, услуги и установлена ответственность за нарушение такого порядка. Принятый позднее Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»10 содержал грамотно разработанную методологию и технологию государственных закупок. По общему мнению, которое выразил В.И. Смирнов, нормативный правовой акт впервые не только предписал всем заказчикам осуществлять закупки по единым правилам, но и детально прописал процедуры закупок, соответствующих международному уровню11. Однако, несмотря на все его положительные моменты, действие указанного нормативного правового акта значительно сузило сферу государственного заказа, дезавуировав тем самым понятие системности, что привело к возникновению противоречия норм административно-правового регулирования на федеральном и региональном уровнях.

В целях мотивации и стимулирования поставщиков, поднятия престижа государственного заказа в Российской Федерации введен в действие Указ Президента Российской Федерации от 25 июня 1997 г. № 630 «Об утверждении положения о звании Поставщик продукции для государственных нужд России»12, согласно которому поставщики могут использовать указанное звание в целях рекламы.

Кроме того, законодателем разработана и принята группа нормативных правовых актов: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»13, Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»14, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»15, в которых содержатся нормы, регулирующие требования к товарам, работам, услугам, стандарты качества, технологии и безопасности, согласно устанавливаемым техническим регламентам и стандартам. А Федеральные законы: от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (в редакции от 25.12.2008) «О естественных монополиях»16 и от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (в редакции от 17.07.2009) «О защите конкуренции»17 – содержат основные принципы конкуренции и монополии в Российской Федерации, требования, устанавливаемые в целях недопущения ограничения добросовестной конкуренции, и основные понятия в сфере конкуренции.

Таким образом, установлено, что до момента принятия и вступления в силу Федерального закона, а также внесения поправок в имеющиеся нормативные правовые акты либо их полной отмены, полноценной, однородной и единообразной правовой базы, регулирующей государственный заказ в Российской Федерации, не существовало. Имеющиеся нормативные правовые акты не только дублировали функции и обязанности государственных заказчиков, но и противоречили друг другу, ставя под сомнение всю систему организации государственного заказа. Исправить сложившуюся ситуацию мог только единый документ, способный урегулировать все процедурные вопросы, связанные с планированием, размещением и исполнением государственного заказа. Таким документом стал Федеральный закон, хотя нормы, содержащиеся в нем, регламентируют лишь процесс размещения государственного заказа.

Отметим, что в пояснительной записке к проекту Федерального закона были обозначены основные задачи: систематизация законодательства Российской Федерации о государственных закупках; создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые и процедурные вопросы закупок; приведение законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных нуждах в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций18. Некоторые из этих задач были учтены законодателем в процессе нормотворческой деятельности, однако многое так и осталось в черновиках и проектах. Главная особенность Федерального закона и, по нашему мнению, его главный недостаток заключается в том, что он регулирует лишь процесс размещения государственного заказа, а не весь государственный заказ.

Е. Соломатина полагает, что Федеральный закон отвечает реалиям современной России, а его основные положения могут стать действенным правовым механизмом эффективного размещения средств бюджетов и внебюджетных фондов как источников финансирования, расширения возможностей участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности, предупреждения коррупции19.

Отмечая явные признаки наличия в России тенденции к систематизации законодательства о размещении государственного заказа, одним из этапов которой стало принятие Федерального закона и внесение целого ряда изменений в отдельные нормативные правовые акты, не стоит забывать, что главной особенностью развития современного российского законодательства является его динамичное и кардинальное обновление. Следствием этого, как считает Т.Н. Рахманина, стала хаотичность и бессистемность в принятии нормативных правовых актов20.

А.В. Пикулик отмечает, что «из-за стремительного перехода к рынку в России сильно страдало качество нормативно правовых актов, регулирующих экономические и правовые отношения в сфере государственных закупок. Более того, возрастало количество противоречий между законами и другими нормативно-правовыми актами. Законодательство Российской Федерации о закупках для государственных и муниципальных нужд не имеет единой системы… Действующие правовые нормы не могут обеспечить должный порядок в сфере государственных закупок в части проведения конкурсов и прозрачности механизма распределения бюджетных средств различных уровней»21. Недостаточную научную обоснованность организации, противоречивость непрерывного процесса правовых реформ и их незавершенность, в результате чего создается нестабильность управленческих отношений в сфере государственного управления, отмечают многие специалисты22.

Мы стали свидетелями того, что в результате проведения реформ происходит революционное внедрение новых способов и процедур размещения государственного заказа, не имеющих нормативных механизмов их реализации и тем более в интеграции с действующим законодательством. Например, в ст. 2 Федерального закона, принятого в целях специального регулирования реализации обеспечения государственных нужд, указано, что законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского, Бюджетного кодексов и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов, но, как справедливо отмечает С.Г. Антонов, объем и количество дополнений, изменений, внесенных в первоначальную редакцию Федерального закона, свидетельствуют о недостаточном качестве его проработки, а частота внесения в него изменений и дополнений создает существенные проблемы при реализации норм23. А. Цариковский, А.А. Храмкин, Р. Сучков совместно указали на существование целого ряда проблем и пробелов в действующем законодательстве, регулирующем сферу государственного заказа и особенно процесс его размещения, определив основной причиной коллизии правовых норм проблему действия и применения смежного с Федеральным законом законодательства Российской Федерации24. В ходе рассмотрения подобных коллизий актуальным и наиболее полным представляется мнение В.Е. Усанова и Т.Н. Хабеева, определивших две основные причины возникновения коллизий: объективную – устаревание одних норм и несвоевременное появление других, и субъективную – недостаточный опыт законодателя, низкое качество законов, непоследовательная систематизация25.

При современном нагромождении дополнений и изменений, вносимых в нормативные правовые акты, регулирующие сферу государственного заказа, интересной представляется позиция М.Я. Евраева, начальника Управления по контролю за размещением государственного заказа Федеральной антимонопольной службы, который в докладах и выступлениях акцентирует общественное внимание на наличии обязательного временного интервала, когда должен быть проработать Федеральный закон, и только после этого при высокой степени готовности в него должны вноситься не разрозненные поправки, а продуманные нормы26.

Иная точка зрения представлена в работе В.И. Смирнова, который убежден, что комплекс мер по реформированию системы государственных закупок, предусмотренных Федеральным законом, неизбежно приведет к таким негативным последствиям, как удорожание общественных закупок и поставка некачественных продуктов27.

С нашей точки зрения, по сей день остается актуальной проблема технологии подготовки и разработки нормативных правовых актов. В сфере размещения государственного заказа законодатель, как уже отмечалось ранее, опирается преимущественно на международные правовые документы развитых зарубежных стран и при разработке нормативных правовых актов применяет технологию переноса и компиляции правовых норм. Однако содержание Федерального закона позволяет сделать вывод об исключительно декларативном характере основополагающих принципов государственного заказа, таких, как конкуренция и эффективность, законность, борьба с коррупцией и равный доступ, что является следствием отсутствия механизма реализации указанных принципов.

Поскольку при непрофессиональном, неквалифицированном подходе к такому переносу возможно выпадение (исключение) или изменение некоторых структурных элементов, строгая последовательность которых определяет основную гипотезу норм права данного акта, то результатом может стать нелогичный и внутренне несвязанный документ. Следовательно, неизбежны потери понятийного характера, дублирование, взаимное искажение норм и трудности их законного исполнения. Более того, внутренняя структура текста и порядок написания предложений зачастую разнятся с правилами русского языка, приводя к неверному, двоякому толкованию нормы права и к затяжным судебным спорам. Принятие любого закона влечет за собой необходимость адаптации к нему. При этом необходимо учесть последствия поспешно принятых нормативных правовых актов, неизбежно влекущих за собой неоднозначное токование, коллизию и проблемы правоприменения. Разработчики законодательства в сфере государственного заказа должны учитывать все законодательные и нормативные акты, которые могут повлиять на размещение и выполнение государственного заказа.

Несомненно, улучшенная на начальном этапе реформирования государственного заказа в Российской Федерации нормативно-правовая база показала свою эффективность и состоятельность, внеся целый ряд поправок в спорные моменты, требующие конкретизации и уточнений. Однако осталось не охвачена значительная часть вопросов, требующих более детального рассмотрения, четкой проработки и регламентации совместно с профессионалами сферы государственного заказа на уровне нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.

Таким представляется государственный заказ в настоящее время. Каким он будет завтра? Ответ на поставленный вопрос ни один из специалистов-аналитиков в России не даст, как и гарантий того, что в ближайшее время не будут внесены поправки.

Актуальным представляется вопрос о правовой регламентации проведения аукциона в электронной форме, процедура которого наиболее прозрачна и доступна многим участникам размещения заказа, а также является эффективным средством противодействия коррупции. Несмотря на то что, по словам многих должностных лиц контролирующих государственных органов, за электронными формами размещения заказа будущее, порядок их проведения, особенно в ключе последних поправок, внесенных Федеральным законом от 8 мая 2009 г. № 93 «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в азиатско-тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»28, далек от совершенства и содержит ряд внутренних противоречий. Существуют явные противоречия процедурного и экономического характера. Например, многие субъекты Российской Федерации потратили значительные средства на разработку и внедрение электронных площадок (интернет-порталов) не только для размещения информации о проводимых торгах в регионе, но и для реализации процедуры аукциона в электронной форме в соответствии с требованиями Федерального закона. Однако коррективы внесли не кардинальное изменение процедуры проведения аукциона в электронной форме, а установление Правительством Российской Федерации трех операторов площадок для проведения аукционов в электронной форме: ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан», ОАО «Единая электронная торговая площадка», ЗАО «Сбербанк – Автоматизированная система торгов»29. Огромная нагрузка всецело ляжет на создателей всех программных продуктов, отредактированных под изменения в Федеральный закон.

Установленный законодательством порядок вознаграждения оператора электронной площадки в виде процентной комиссии от цены победителя не только противоречит целям и принципам Федерального закона, здравому смыслу, но и будет способствовать снижению конкуренции, поскольку снижение процента начальной (максимальной) цены контракта автоматически ведет к снижению процента вознаграждения оператора. Таким образом, чем эффективнее работает площадка и оптимальнее процент снижения цены государственного заказа, тем меньше получает оператор. Следовательно, необходимо установить доход операторов электронных площадок не от суммы сделки, а от числа участников, зарегистрировавшихся и принявших участие в процедуре торгов.

Отсутствует механизм внесения и возврата обеспечения заявки на участие в аукционе в электронной форме. Установленные требования позволяют оператору электронной площадки распоряжаться деньгами федерального и региональных бюджетов.

Новые правила проведения аукциона в электронной форме – это пародия на аукцион в целом. Рассматривая основные цели аукциона – эффективное снижение начальной (максимальной) цены контракта, прозрачность, отсутствие человеческого субъективизма, а также оперативность и временные параметры проведения процедуры, – новая редакция Федерального закона предусматривает работу аукционной комиссии, причем дважды. Первый раз – чтобы вскрыть первую часть заявки и, что самое интересное, второй раз – уже после проведения аукциона, в целях проверки всех участников аукциона, включая победителя, на предмет соответствия всего остального, отсутствующего в первой части заявки. Итак, получается, что после победы участника аукциона в электронной форме, предложившего наименьшую цену исполнения государственного контракта, аукционная комиссия должна такую победу утвердить. Помимо несуразности подобных действий, налицо явная задержка оперативности при проведении указанной процедуры на срок от одного до двух месяцев, что лишает смысла проведения и участия в торгах, проводимых указанным способом.

Новые поправки, внесенные в Федеральный закон, относительно аукционов в электронной форме не только неэффективны, но и неприемлемы. Таким образом, можно утверждать, что принятые поправки разрабатывались без учета мнения профессионалов в сфере государственного заказа. Возникает справедливый вопрос: почему законодатель на протяжении трех лет функционирования Федерального закона не прислушивается к мнению специалистов, работающих в системе государственного заказа, и не учитывает их в процессе разработки и принятия глобальных изменений Федерального закона?

Слабой правовой регламентацией отмечены такие этапы организации государственного заказа в Российской Федерации, как планирование и прогнозирование, контроль и анализ эффективности государственного заказа. Отсутствует порядок ценообразования и определение оптимальной начальной (максимальной) цены государственного контракта.



Итак, в настоящий момент существует острая необходимость в дальнейшей разработке нормативно-правовой и методической базы для оптимизации и совершенствования сферы государственного заказа в Российской Федерации, в том числе принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции.



1СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.

2 СЗ РФ.1994. № 32. Ст. 3303.

3 СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.

4 СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 3.

5 СЗ РФ. 1996.№ 1. Ст. 6.

6 Смирнов В.И. Формирование российской законодательной базы по государственным закупкам. История вопроса. Часть первая // Госзаказ. 2005. № 1.

7 СЗ РФ. 1999. № 19. Ст. 2302 (утратил силу с 01.01.2006 в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ).

8 Смирнов В.И. Формирование российской законодательной базы по государственным закупкам. История вопроса. Часть вторая // Госзаказ. 2005. № 2.

9 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 859.

10 СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1756.

11 Смирнов В.И. Правовое регулирование государственных закупок. Коллизии российского законодательства // Госзаказ. 2005. № 1.

12 СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 3032.

13 СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140.

14 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 150.

15 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

16 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

17 СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.

18 Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2009. С. 3.

19 Соломатина Е. К вопросу о правовых основах регулирования размещения государственных и муниципальных заказов // Право и жизнь. 2007. № 111 (6) .

20 Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации Российского законодательства // Журнал российского права. 2008. № 4.

21 Пикулик А.В. Управление государственными закупками: Монография. М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2006. С. 50

22 Четвериков B.C. Административное право. Серия «Высшее образование». Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. С. 321.

23 Антонов С.Г. Результаты государственного финансового контроля использования средств федерального бюджета при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Государственные и муниципальные закупки – 2008: Сборник докладов III Всероссийской практической конференции-семинара. М.: ИД «Юриспруденция», 2008. С. 180.

24 См.: Материалы круглого интернет-стола в компании «ГАРАНТ». Реформа законодательства в сфере государственного и муниципального заказа. Проблемы и перспективы направления. 23.07.008. / tender.mos.ru.

25 Усанов В.Е., Хабеев Т.Н. Теория государства и права: Учебное пособие. М.: ЭЛИТ, 2007. С. 220.

26 Евраев М.Я. Реформа госзаказа – сегодня и ближайшее завтра // Государственные и муниципальные закупки – 2008: Сборник докладов III Всероссийской практической конференции-семинара. М.: ИД «Юриспруденция», 2008. С. 187.

27 Смирнов В.И. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. М.: ГУ ИМЭИ, 2006. С. 5, 6.

28 СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2283.

29 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 755-Р // СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2852.


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница