Отчет «Российский и международный опыт применения законодательства о финансовой прозрачности деятельности политических партий»




страница1/6
Дата29.04.2016
Размер1.7 Mb.
  1   2   3   4   5   6


Итоговый аналитический отчет

«Российский и международный опыт применения законодательства о финансовой прозрачности деятельности политических партий»

Авторский коллектив:


Григорьев Максим Сергеевич, член Общественной палаты РФ, сопредседатель Рабочей группы ОП РФ по общественному контролю над избирательным процессом, директор Фонда исследования проблем демократии, кандидат политических наук.

Садовникова Галина Дмитриевна, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Содержание

Введение.



Раздел I.

Сравнительный анализ российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий в аспекте возможного противодействия правонарушающим технологиям, исключения и снижения коррупционных рисков.

Глава 1.1. Правовое регулирование порядка финансирования политических партий: зарубежный опыт.

1.1.1. Опыт европейских государств и некоторых государств СНГ по финансированию политических партий.

1.1.2. Правовое регулирование финансирования политических партий в государствах – участниках Организации американских государств.

1.1.3. Государства Азиатско-Тихоокеанского региона: опыт и проблемы правового регулирования финансирования политических партий.



Глава 1.2. Российское федеральное законодательство о финансировании политических партий: аналитический обзор.

1.2.1. Рамочное правовое регулирование финансирования политических партий Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

1.2.2. Правовое регулирование финансирования политических партий Федеральным законом «О политических партиях»: рамки и пределы.

1.2.3. Законодательное регулирование финансирования отдельных видов федеральных выборов: проблемы финансирования политических партий.

1.2.4. Роль актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в обеспечении гарантий законности финансирования политических партий.

Глава 1.3. Правовое регулирование финансирования политических партий на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных выборах.

1.3.1. Сравнительный анализ российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий –основные выводы.



Раздел II.

Отечественная практика представления финансовой отчетности политическими партиями: ключевые проблемы правоприменения.

Глава 2.1. Проблемы, связанные с недостаточной финансовой прозрачностью источников поступления финансовых средств и пути их решения.

Глава 2.2. Правонарушающие технологии, связанные с наличием поступлений в объеме, превышающем законодательно установленный предел, а также пожертвований, вносимых с нарушениями иных требований законодательства и пути их преодоления.

Глава 2.3. Сравнительное исследование практики ведения российскими политическими партиями предпринимательской деятельности в формах, предусмотренных действующим законодательством, на предмет выявления возможных правонарушающих технологий, анализ практики финансовой отчетности, связанной с доходными поступлениями политических партий от предпринимательской деятельности и иных не запрещенных законом источников.

Глава 2.4. Организационно-правовые форм и практика взаимодействия политических партий с общественными объединениями, в том числе незарегистрированными, некоммерческими организациями, иными юридическими и физическими лицами с целью выявления возможных противоправных форм финансирования деятельности, связанной с участием политических партий в выборах и реализацией иных уставных задач.

Раздел III.

Анализ финансовой прозрачности поступления и расходования средств избирательных фондов на основе экспертного опроса.

Глава 3.1. Описание авторской методики экспертного опроса и ее значение для выявления возможных рисков, связанных с проявлениями политической коррупции, нарушением ограничений по размерам и источникам поступлений и расходования из средств избирательного фонда, их нецелевым использованием (в том числе на нужды политических партий).

Глава 3.2. Результаты экспертного опроса: риски, связанные с возможными проявлениями политической коррупции, нарушением ограничений по размерам и источникам поступлений и расходования из средств избирательного фонда, их нецелевым использованием

Раздел 4

Выводы и итоговые концептуальные предложения по совершенствованию правового регулирования и упорядочения практики ведения и проверки финансовой отчетности политических партий.

Глава 4.1. Предложения, направленные на предотвращение и выявление возможных противоправных форм финансирования деятельности политических партий, связанной с участием в выборах.

Глава 4.2. Предложения, направленные на предупреждение и выявление возможных противоправных форм финансирования текущей деятельности политических партий.

Введение.

Конституционные характеристики Российской Федерации как демократического и правового государства обусловливают наличие в системе социальных отношений таких субъектов, как политические партии. Идеологическое и политическое многообразие, многопартийность признаются в качестве основ конституционного строя, т.е. наиболее общих, фундаментальных устоев и принципов, лежащих в основе функционирования всех без исключения институтов общества и государства. Демократический строй государства является предпосылкой реальной многопартийности. В демократическом государстве именно партии, предлагая обществу свою политическую программу, своих лидеров в качестве потенциальных руководителей государства, свою идеологию и стратегию управления, в случае прихода к власти в результате выборов способны существенным образом повлиять на всю систему социальных, политических, экономических и духовных отношений в стране. Учитывая влияние России на глобальную мировую политику можно без преувеличения говорить и о более масштабной сфере влияния партий. Поэтому особую важность в современных условиях приобретает неукоснительное соблюдение предписаний закона о финансировании политических партий. Как справедливо отмечает профессор С.А. Авакьян, в демократическом государстве предполагается осуществление собственной деятельности политических партий в атмосфере открытости, информационной доступности: «Сведения о партийных мероприятиях, о денежных средствах и имуществе политических партий (вспомним, какой шлейф тумана, легенд о финансах Коммунистической партии Советского Союза тянется с момента утраты ею власти), о решениях партийных органов, об альянсах с другими силами, о жизни партийных лидеров должны публиковаться, размещаться на сайтах самих политических партий»1.

Партийная составляющая итогов выборов (количество полученных той или иной политической партией мандатов в представительных органах государственной и муниципальной власти, количество победивших кандидатов на выборах единоличных органов власти) должна быть результатом только партийной работы, заслуг самой политической партии, привлекательности ее идеологии, результатом выражения доверия граждан именно этой партии, а не количества денежных знаков, вложенных партийными функционерами и их спонсорами в избирательную кампанию. Таким образом, значение правового регулирования, обеспечивающего финансовую прозрачность политических партий, трудно переоценить.

Целью настоящей работы является подготовка рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования и упорядочения практики ведения и проверки финансовой отчетности, повышение финансовой прозрачности политических партий, исключения возможности их теневого финансирования, профилактики правонарушений, выявления и пресечения противоправных технологий по следующим направлениям: аналитическое направление и направление научного консультирования.

Аналитическое направление включает в себя:

- сравнительный анализ российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий в аспекте возможного противодействия правонарушающим технологиям, исключения и снижения коррупционных рисков. Для достижения общей цели работы в настоящем исследовании проанализированы законодательство и практика зарубежных стран, в том числе некоторых европейских государств, стран, входящих в Организацию американских государств и государств Азиатско-Тихоокеанского договора;

- анализ практики представления финансовой отчетности политическими партиями, зарегистрированными в Российской Федерации, на предмет выявления ключевых проблем, связанных с недостаточной финансовой прозрачностью источников поступления финансовых средств, наличием поступлений в объеме, превышающим законодательно установленный предел, а также пожертвований, вносимых с нарушениями требований действующего законодательства;

- анализ (на основе авторской методики экспертного опроса) финансовой прозрачности поступления и расходования средств избирательных фондов, выявления возможных рисков, связанных с возможными проявлениями политической коррупции, нарушением ограничений по размерам и источникам поступлений и расходования из средств избирательного фонда, их нецелевым использованием (в том числе на нужды политических партий).

Направление научного консультирования включает в себя подготовку итоговых концептуальных предложений по совершенствованию правового регулирования и упорядочения практики ведения и проверки финансовой отчетности, направленных на повышение финансовой прозрачности политических партий, выявление возможных противоправных форм финансирования деятельности, связанной с участием политических партий в выборах и реализацией ими иных уставных задач на основе анализа российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий, а также организационно-правовых форм и практики взаимодействия политических партий с общественными объединениями, в том числе незарегистрированными, некоммерческими организациями, иными юридическими и физическими лицами.

При проведении исследования использованы как общенаучные, так и специальные научные методы, выработанные в правоведении и политологической науке: нормативно-логический, системно-структурный, историко-правовой, сравнительно-правовой, метод толкования права, метод обобщения, технико-юридический и другие. Применены также частно-научные методы: опроса, интервьюирования, обобщения и систематизации полученных результатов. Совокупность применяемых методов исследования дает возможность детально раскрыть правовую модель финансирования политических партий в России, соотношение федерального и регионального законодательства, выявить объективно существующие системно-структурные связи, вскрыть сильные и слабые стороны исследуемого института и составляющих его элементов. Методы формальной логики: описание, классификации, формулирование выводов из имеющихся посылок – позволяют охарактеризовать институт финансирования политических партий и исследовать проблемы обеспечения финансовой прозрачности избирательных фондов политических партий в их единстве и многообразии с позиций их конкретного нормативного содержания, выявить пробелы и дефекты правового регулирования, сформулировать предложения по их устранению.

Раздел I.

Сравнительный анализ российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий в аспекте возможного противодействия правонарушающим технологиям, исключения и снижения коррупционных рисков.

Глава 1.1. Правовое регулирование порядка финансирования политических партий: зарубежный опыт.

1.1.1. Опыт европейских государств и некоторых государств СНГ по финансированию политических партий.

Финансирование выборов и избирательных кампаний участников выборов различается – от финансирования практически исключительно из средств государственного бюджета до смешанной государственно-частной модели финансирования и до финансирования только за счет средств участников выборов.

При этом не во всех странах законодательство разрешает создание избирательных фондов кандидатов. Например, на президентских выборах в Узбекистане избирательные фонды кандидатов и пожертвования в них не предусмотрены; пожертвования перечисляются на счет ЦИК Узбекистана, который распределяет их в равной доле между всеми кандидатами.

Аналогичная модель используется и в Республике Беларусь. Так, в соответствии со статьей 70 Конституции Республики Беларусь расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются за счет государства в пределах выделенных на эти цели средств, при этом в случаях, предусмотренных законом, расходы на подготовку и проведение выборов могут осуществляться за счет средств общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, граждан. Законодательством предусматривается образование специального централизованного избирательного фонда при Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов для равного выделения всем зарегистрированным участникам выборов поступивших пожертвований в равной доле.

В Казахстане две трети денежных средств избирательного фонда, оставшихся неизрасходованными на цели избирательной кампании, направляется в республиканский бюджет, а одна треть – возвращается кандидату, политической партии.

В Российской Федерации использована более справедливая по отношению к сторонникам политических партий модель: оставшиеся неизрасходованными средства избирательного фонда возвращаются пропорционально всем жертвователям.

Финансирование избирательных кампаний кандидатов в тех случаях, когда им разрешено создавать собственные избирательные фонды, в разных странах Европы имеет определенные различия. В некоторых случаях законодательство устанавливает требования к расходованию средств избирательных фондов кандидатов на ведение предвыборной кампании. К примеру, в Польше установлено, что только 8% средств избирательного фонда может быть использовано на проведение предвыборной агитации в средствах массовой информации. В России политические партии более свободны в расходовании средств своих избирательных фондов: законодательство не регламентирует, какую именно часть фонда можно потратить на те или иные цели.

В Германии действует система возмещения расходов политических партий на проведение выборов при условии, что политическая партия набрала на выборах в Бундестаг не менее 0,5%, а на выборах в ландтаги – не менее 1% голосов избирателей. Беспартийные кандидаты также получают компенсацию в случае, если набирают минимум 10 из каждых 100 «первых» голосов избирателей в данном избирательном округе.

В Финляндии предельная сумма расходов законодательством не установлена; пожертвования могут быть получены из любых источников, в том числе могут быть анонимными и от иностранных граждан, если, однако, размер пожертвования от физического лица не превышает 1700 евро. Только избранный кандидат представляет финансовый отчет с указанием пожертвований, превышающих 1700 евро не позднее 2 месяцев со дня выборов в Министерство юстиции, однако финансовый отчет не проверяется. Имеются предложения о необходимости регулирования финансовых аспектов агитационной деятельности и проверке финансовых отчетов уполномоченным на то государственным органом.

Во Франции действующая Конституция 1958 года впервые в истории страны включила положения, регламентирующие основы статуса партий. Она зафиксировала их главную функцию: «политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосованием» (ч.1 ст.4).

Более обстоятельно статус партий урегулирован Законом об ассоциациях 1901 года. Закон не делает различий в статусе партий и других общественных объе­динений. Они объединены понятием «ассоциация», на них рас­пространяются одинаковые правила образования и деятельности. Партия считается созданной с момента ее регистрации, которая осуществляется префектом департамента или супрефектом окру­га после представления ему декларации, в которой указываются основные сведения о партии (название, местонахождение, руководящие органы, лица, осуществляющие руководство партией и т.п.) и к которой прилагается ее устав.

Порядок финансирования политических партий регламенти­руется в Законе о финансовой гласности политической жизни 1988 года. Он предусматривает государственное финансирование партий пропорционально их популярности, главными критерия­ми которой являются число мест, полученных в парламенте на последних выборах, а также сумма пожертвований, собранных ею. Закон запретил финансирование политической жизни юриди­ческими лицами (за исключением самих политических ассоциа­ций), а также установил предельные суммы пожертвований парти­ям со стороны физических лиц. Как видим, в России законодательство более либерально по отношению к политическим партиям: финансировать их могут как физические, так и юридические лица.

Во Франции действует Национальная счетная комиссия по предвыборным расходам и финансированию политических партий, выполняющая проверку финансовых отчетов кандидатов, выдачу разрешений ассоциациям, созданным с целью их финансирования. В России такую функцию выполняют избирательные комиссии, на которые возложено еще множество функций. Следует задуматься над опытом создания специализированного независимого органа, осуществляющего контроль за финансированием политических партий.

Во Франции законодательно установлен запрет на использование наиболее дорогостоящих форм предвыборной агитации, установлен, как и в России, максимальный размер избирательных фондов. Финансирование политических партий со стороны юридических лиц запрещено, что компенсируется системой государственных дотаций: кандидату, набравшему не менее 5% голосов возвращается 50% (на выборах в Национальное собрание) либо 1/20 (на выборах Президента Франции) израсходованных средств.

Впервые вышеуказанная специальная Комиссия (с момента своего создания в 1990 году) контролировала финансирование избирательной кампании кандидатов. Законодательное регулирование от 5 апреля 2006 года возложило на Комиссию осуществление финансового контроля за всеми кандидатами на всех уровнях и видах выборов (ранее она контролировала, начиная с муниципалитетов численностью 9000 и более тысяч избирателей).

Потолок финансирования для всех кандидатов первого раунда прошедших президентских выборов – 16166000 евро, для второго раунда – 21594000 евро. Кандидаты вправе получать пожертвования от физических лиц (4600 евро) и от политических партий (7500 евро).

Кандидат, получивший в первом туре 5% голосов, получает возмещение своих расходов на ведение предвыборной агитации в размере 8083000 евро. Кандидат, получивший в первом туре менее 5% голосов, тем не менее, также получает возмещение своих расходов на ведение предвыборной агитации, но в размере 808300 евро (т.е. в 10 раз меньше). Для этого кандидат представляет отчет за предшествующий выборам год и в случае его одобрения ему выплачивается возмещение. Кандидат не должен превысить лимит расходов, а также допускать такие нарушения, которые могут привести к отказу в возмещении. На кандидата может быть наложен штраф за некоторые нарушения финансовой дисциплины. Кандидат может обжаловать наложение штрафа или отказ в возмещении в Конституционный Совет.

Специальная Комиссия разработала разъяснения по этим вопросам, т.е. что включается в перечень расходов на проведения избирательной кампании, которые одобрил Конституционный Совет и опубликовал в мае 2006 года.

Согласно законодательству политические партии, не набравшие 5% голосов избирателей, должны оплатить (возместить) из своих средств избирательную кампанию для своих кандидатов.

На выборах Президента Франции требуется также внесение избирательного залога. В России избирательный залог отменен на всех выборах.

В Бельгии 20 июля 1989 года принят Закон об ограничении расходов и контроле за расходованием средств на федеральных выборах и об отчетности политических партий.

Не разрешаются пожертвования от юридических лиц, от физических лиц – только 500 евро в год от одного избирателя в пользу одной политической партии.

Государственное финансирование производится по результатам выборов и это является основным источником партийных доходов. Условие получения – хотя бы один депутатский мандат в любой из палат парламента. Из бюджета выделяется 125 тысяч евро + 1,25 евро за каждый голос избирателя на последних парламентских выборах.

Политические партии, которые не соблюдают положения европейской Конвенции о правах человека и основных свободах, на определенный период могут быть лишены получения вышеуказанных бюджетных средств.

Предельная сумма расходов для политической партии – 1 млн. евро, для кандидата – зависит от его места в списке кандидатов, чем оно выше, тем сумма больше, т.е финансового равенства внутри списка нет, тогда как между партийными списками кандидатов – есть (в этом видится несоответствие международным обязательствам ОБСЕ).

В Нидерландах вопросы финансирования агитационной деятельности специальным законодательством не регулируются, а основываются на политических и электоральных традициях (хотя по данному вопросу готовится законопроект, при этом планируется наделить Совет по выборам полномочиями по осуществлению контроля за финансированием предвыборной агитации со стороны политических партий).

По итогам выборов с учетом депутатских мандатов политические партии получают до 15 млн. евро. Бюджет Совета по выборам составляет 1 млн. евро.



В Италии законодательство устанавливает лимиты на внесение пожертвований и производство расходов на проведение предвыборной агитации для политических партий и кандидатов. Указанные лимиты были увеличены, в частности, в январе 2006 года.

Допускаются, в отличие от России анонимные финансовые пожертвования со стороны физических лиц в размере 20 тысяч евро. Такой опыт нельзя признать положительным, поскольку, учитывая довольно солидный допустимый размер анонимных пожертвований, достаточно велика опасность иностранного влияния, влияния бизнес-структур на исход выборов. Кроме того, в Италии фракции политических партий, представленные в парламенте, и получившие на предыдущих выборах не менее 1% голосов избирателей, получают государственное финансирование.

Кандидаты должны открыть специальный счет избирательного фонда и представлять финансовые отчеты в специальный областной комитет, в состав которого входят судьи апелляционного суда и эксперты (вновь мы видим повод задуматься о создании аналогичных независимых органов по проверке финансовых отчетов партий в России). За непредставление отчета может быть наложен штраф от 25 до 100 тысяч евро, а избранный парламентарий может лишиться своего депутатского мандата. В России законодательство не содержит такого основания утраты депутатского мандата, но этот опыт заслуживает внимательного изучения и осмысления.

Политические партии представляют финансовые отчеты председателю Палаты представителей, который передает их в Совет аудиторов, постоянно действующий независимый контролирующий орган.

За непредставление отчета может быть наложен штраф от 25 до 100 тысяч евро, взыскание которого производится через суд.

В Испании расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются из средств государственного бюджета, которые выделяются на подготовку и проведение выборов, и средств избирательных фондов политических партий (блоков), кандидаты от которых зарегистрированы.

В законодательстве имеются положения, регулирующие вопросы финансирования избирательной кампании, предвыборной агитационной деятельности, соблюдение которых входит в компетенцию ЦИК Испании и Аудиторского Суда Испании.



В Швейцарии политические партии не получают бюджетные средства от государства на их деятельность или проведение предвыборной агитации, однако некоторые кантоны возмещают политическим партиям расходы на участие выборах с учетом числа полученных действительных голосов избирателей (например, кантон Фрибург).

Отсутствует законодательство о финансировании участия политических партий в выборах, в том числе об обнародовании источников и размеров поступлений средств и их расходовании, нет также предельных сумм расходования средств.

Некоторые политические партии выступают за финансирование политических партий из бюджета по результатам выборов.

  1   2   3   4   5   6


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница