Отчет о научно-исследовательской работе выполненной по Государственному контракту №21/3 от 9 октября 2009 г по теме: «Разработка проекта федерального закона о пенсионном обеспечении служащих правоохранительной службы»




страница1/7
Дата29.04.2016
Размер1.72 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7
Министерство внутренних дел

Российской Федерации


Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Московский университет

УДК


№ госрегистрации

Инв.№

УТВЕРЖДАЮ




УТВЕРЖДАЮ

Врио начальника

Московского университета МВД России

генерал-майор милиции

С.С. Маилян
«____»__________ 2009 г.

ОТЧЕТ


О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ

выполненной по Государственному контракту


№ 21/3 от 9 октября 2009 г.
по теме:
«Разработка проекта федерального закона о пенсионном обеспечении служащих правоохранительной службы»

Шифр: «Пенсионное обеспечение»

(итоговый)

Москва – 2009


Список исполнителей

РУКОВОДИТЕЛЬ ПРОЕКТА:






Начальник Университета, кандидат юридических наук, доцент

Н.В. Румянцев

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ


Начальник кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор


А.С. Прудников



Профессор кафедры конституционного и муниципального права, доктор педагогических наук, профессор


В.Д. Самойлов



Профессор кафедры конституционного и муниципального права, кандидат юридических наук, доцент


В.Ф. Воробьев



Преподаватель кафедры конституционного и муниципального права

Е.С. Зайцева



Преподаватель кафедры конституционного и муниципального права

В.С. Дурнев



Адъюнкт факультета подготовки

научных и научно-педагогических кадров




А.С. Полещук



Начальник Управления организации научных исследований и редакционно-издательской деятельности


И.В. Засыпкин



Заместитель начальника Управления организации научных исследований и редакционно-издательской деятельности, кандидат юридических наук

Д.И. Астапкин



Начальник отделения Управления организации научных исследований и редакционно-издательской
деятельности

Т.В. Анисимова




ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ СПЕЦИАЛИСТЫ




Старший научный сотрудник Управления организации научных исследований и редакционно-издательской деятельности

И.Н. Осипова



Начальник отделения планирования и расчетов отдела по учету средств от приносящей доход деятельности ФЭУ


О.А. Новикова



Инженер-электроник Управления
организации научных исследований и редакционно-издательской деятельности

Н.А. Товкач





РЕФЕРАТ
Отчет 141 л., 153 источника.
Федеральные органы исполнительной власти, СЛУЖАЩИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ, ПЕНСИЯ, ИНВАЛИДНОСТЬ, ЧЛЕНЫ СЕМЬИ
Объектом исследования являются проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О милиции», «О службе в таможенных органах Российской Федерации», «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы формирования и организации работы, правовых основах и структуре, а так же порядке функционирования подразделений органов внутренних, органов уголовно-исполнительной системы, подразделений судебных приставов-исполнителей, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов и иных федеральных органов исполнительной власти1 в которых предусматривается правоохранительная служба.

Цель работы: проведение анализа существующего законодательства, анализ исторического развития системы правоохранительных органов и отдельных ее элементов, подготовка проектов законодательных актов в рамках реализации Федеральной программы.

Научная новизна и актуальность заключается в том, что исследование является комплексным, самостоятельным, основанным на материалах обобщения законотворческой практики и анализа исторического и структурного развития федеральных органов исполнительной власти, в которых предусматривается правоохранительная служба научным исследованием, в результате проведения которого были обобщены: исторический опыт становления и развития института пенсионного обеспечения в системе правоохранительных органов, а также опыт указанных ФОИС в вопросах пенсионирования.

Приемы и методы исследования. В процессе работы проводились сравнительные исследования нормативных правовых актов, регламентирующих порядок назначения, перерасчета и выплаты пенсии служащим и членам их семьи, формирования и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации, муниципальной службы, международные стандарты и законодательная практика в соответствующих сферах, а так же юридическая и судебная практика всех ФОИС, в которых предусматривается правоохранительная служба. Также в процессе исследования обобщались особенности организации деятельности по указанной проблематике в правоохранительных органах Российской Федерации.

Область применения. Полученные в результате исследования результаты могут быть использованы как основа для нормотворческой деятельности вновь создаваемых органов правоохранительной службы. Кроме того, разработанные материалы могут быть использованы как основа для формирования иных проектов нормативных правовых актов, рекомендаций или иных документов, регулирующих порядок назначения, перерасчета и выплаты пенсий служащим подразделений правоохранительной службы.

Значимость работы очевидна для дальнейшей разработки нормативной базы, регулирующей переходный период, а так же унификации нормативно-правового регулирования в рамках реформирования правоохранительной службы Российской Федерации и разработки локальных нормативных правовых актов субъектов создаваемой единой государственной правоохранительной службы Российской Федерации.

Содержание

  1. ВВЕДЕНИЕ стр. 7

  2. ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ стр. 10

  3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ стр. 79

  4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ стр. 115

  5. БИБЛИОГРАФИЯ стр. 122

1. ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время в России осуществляется реформа пенсионного обеспечения и её содержания. Существенные изменения претерпевает качественный и количественный состав прав граждан, полномочий органов, осуществляющих пенсионное страхование. Одновременно, весьма динамично развивается государственная служба. Обеспечивается единство её правовых и организационных основ. В этих условиях пенсионное обеспечение лиц, проходивших государственную службу различных видов (государственную гражданскую, военную и правоохранительную) не может не претерпеть изменений.

Одним из принципов государственной службы в специальной литературе называется «принцип социально-правовой защищенности служащих», либо принцип «социальной защищенности».

К одной из мер социальной защиты граждан, проходивших правоохранительную службу, относится пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Право на пенсионное обеспечение, с учётом стажа государственной службы, одновременно выступает элементом правового положения служащего и соответственно, распространяется на служащих всех государственных органов, включая правоохранительные.

В литературе в последнее время вопросы социальной защиты, как государственных гражданских служащих, так и военнослужащих стали объектом детального изучения, тогда как вопросы социальной защиты работников правоохранительных органов оставались недостаточно исследованными.

В последние годы система органов, осуществляющих правоохранительную функцию государства, была значительно изменена. Таможенным органам придан статус правоохранительных органов, учреждения, и органы уголовно-исполнительной системы выделились из состава МВД России, произошло обособление и реформирование службы судебных приставов и пр. Безусловно, данные изменения отразились и на статусе работников указанных органов, включая и право на определённые меры социальной защиты. Пенсионное обеспечение является одной из важных гарантий для работников правоохранительных органов и именно в данной сфере, как в зеркале, отражаются проблемы правового регулирования статуса указанных работников, прохождения службы и пр., что и предопределило исследование.

В обществе сложилось мнение, что уровень социальной защиты вообще и пенсионного обеспечения в частности служащих правоохранительных органов выше, а система мер социальной защиты является привилегированной, в правовом регулировании которой если и имеются проблемы, то они не значительны и не нарушают пенсионных прав работников правоохранительных органов2. Тем не менее, вопросы пенсионного обеспечения военнослужащих и работников правоохранительных структур постоянно рассматриваются судами общей юрисдикции, в том числе Верховным Судом Российской Федерации.

В связи с проблематикой и актуальностью сферы общественных отношений в области пенсионного обеспечения граждан, проходивших правоохранительную службу в органах Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказания Министерства Юстиции Российской Федерации, Федеральной службы судебных приставов Министерства Юстиции Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Государственной противопожарной службой Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации, и их семей, стоит задача в комплексном анализе теоретических и практических вопросов правового регулирования пенсионного обеспечения и раскрытия наиболее существенных проблем, учитывается опыт пенсионного обеспечения правоохранительных служб в различных странах мира.

2. ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ
Пенсионное обеспечение в России
Необходимость обеспечения жизненными средствами за счет общества определенной части населения характерна для любой общественно-экономической формации. Виды и формы обеспечения, объем предоставляемых средств и натуральных услуг зависят от степени цивилизованности и гуманизации общества, уровня развития производительных сил.

Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливает обязанность государства гарантировать каждому россиянину необходимый жизненный уровень, а также закрепляет основные направления социальной политики. Статья 39 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Содержание этой статьи конкретизирует конституционное положение о том, что Российская Федерация - социальное государство (ст. 7) и как таковое берет на себя обязательства по предоставлению социальной помощи нуждающимся в ней гражданам.

Конституция Российской Федерации признает право каждого гражданина на социальное обеспечение и одновременно возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для осуществления этого права. Конституционное закрепление гарантий социального обеспечения соответствует положениям международно-правовых актов, содержащих основополагающие идеи о праве каждого человека на различные виды социального обеспечения. Всеобщая Декларация прав человека (ст. 25)3, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., провозгласив право каждого человека и его семьи на социальное обеспечение, закрепила случаи обеспечения - инвалидность, вдовство, наступление старости и иные случаи утраты средств к существованию, по независящим от человека причинам. Право каждого человека на социальное обеспечение признается Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря
1966 г. (ст. 9). Главной целью социального прогресса и развития мирового сообщества признается предоставление всестороннего социального обеспечения для всех лиц, которые ввиду болезни, преклонного возраста временно или постоянно не могут зарабатывать на жизнь, с целью обеспечения надлежащего уровня жизни для таких лиц, их семей и иждивенцев (ст. 11 Декларации социального прогресса и развития4, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 11 декабря 1969 г.).

Конституцией Российской Федерации установлено, что Россия -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Тем самым, Россия вслед за Основным законом Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г, (ст. 20), Конституцией Французской Республики от 4 октября 1958 г. (ст. 1), Конституцией Испании от 27 декабря 1978 г. (ст. 1) и более чем двумя десятками других стран, принявших данную конституционную норму во второй половине XX века, закрепила за собой особое качество социального государства. Следует отметить, однако, что для России на современном этапе развития конституционное признание ее социальным государством в большей мере отражает стремление, цель, задачу стать таким государством, нежели уже достигнутую реальность.

Принцип социального государства утверждает правовую обязанность государства обеспечить справедливый социальный строй. Так, в решениях Федерального Конституционного Суда ФРГ в качестве важнейших целей социального государства называются: забота о нуждающихся людях (социальное пособие); гарантия прожиточного минимума достойного человека; учет интересов слабых в социальном отношении людей; забота о существовании в случаях наступления нетрудоспособности или профессиональной непригодности5.

Таким образом, строй современного правового государства является строем социального правового государства. Если правовое государство характеризует государственную власть с точки зрения ее организации, пределов ее вторжения в различные сферы общественной и индивидуальной жизни и т.п., то социальное государство характеризует одно из основных направлений государственной деятельности и означает возложение на государство некоторых социальных задач, обусловленных экономическим и социальным развитием общества, является юридическим выражением ответственности и обязанностей государства перед обществом и личностью по осуществлению социальной программы, заложенной в экономических и социальных правах6.

Это подтверждается положениями принимаемых в последнее время нормативных правовых актов. Так, в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 г, № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 (посвященного коренной реформе системы социальных льгот в Российской Федерации) сказано, что в «настоящем Федеральном законе решаются также задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, ... приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями, …в соответствие с ... принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой».

Следует отметить, что в России преимущественно используются опыт решения социальных вопросов зарубежных стран (яркий пример чему - введение в Российской Федерации в начале 90-х годов XX в. обязательного медицинского страхования, в 2001 г. - накопительной государственной пенсионной системы). При этом ни о каком критическом осмыслении иностранного опыта речь не идет. Как отмечает М.В. Лушникова, введение накопительной составляющей трудовой пенсии представляет собой весьма необоснованную рецепцию зарубежного опыта - получившей в последние годы распространение системы обязательных пенсионных сбережений. Недостатки этой системы, по ее мнению, очевидны - отсутствие гарантирования будущих пенсий8.

Издержки социальных экспериментов настолько велики и значимы для людей, что экспериментирование в этой области принципиально неприемлемо. В условиях глобализации и все большего понимания культурно-истори­ческой самобытности каждой страны теория социального государства, учитывающая как общие закономерности цивилизационного развития, так и специфику каждого государства, становится тем теоретическим полем, на котором существуют все социальные концепции, и где она проходит проверку9. Представляется, что все это в полной мере относится и к реформе социального обеспечения, осуществляемой в Российской Федерации.

Следуя нормам международного права, Конституция Российской Федерации устанавливает обязанность государства проводить такую социальную политику, которая гарантировала бы каждому россиянину необходимый жизненный уровень. Не ставится под сомнение тот факт, что человек должен сам создавать свое материальное благополучие. Государство способствует ему в этом и тем более не должно создавать ему искусственных преград для трудовой и предпринимательской деятельности самореализации его творческих возможностей как личности. Однако по тем или иным причинам человек не всегда в состоянии содержать себя и свою семью. Поэтому Конституция Российской Федерации закрепляет основные направления социальной политики государства.

Конституционные обязанности в социальной сфере отличаются меньшей степенью формальной определенности, чем обязанности по обеспечению гражданских и политических прав и свобод. Здесь более широк диапазон самостоятельного усмотрения законодателя и органов исполнительной власти, границы которого обусловлены состоянием экономики, уровнем безработицы состоянием материальной базы медицинского обслуживания и прочих условий. Но эта самостоятельность также имеет юридические пределы, может и должна осуществляться в правовых формах, предусмотренных законом и с соблюдением установленных им границ. Иными словами, ст. 7 Конституции Российской Федерации содержит в себе императивное требование. Но способы и направления реализации этого общего конституционного предписания не определены, а соответствующая задача возложена на законодателя и в значительной мере - на органы исполнительной власти.

Касаясь функций и полномочий федерального законодателя в сфере социальных отношений, Конституционный Суд Российской Федерации обращает внимание на то, что законодатель:



  • не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие
    социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются,
    и определять механизм реализации этих законов (Определение от 6 ноября 1998 г. № 149-0);

  • может производить дифференциацию прав по социально оправданным критериям (Определение от 1 апреля 1996 г. № 33-0);

  • исполняя конституционную обязанность, по предоставлению права на социальное обеспечение, исходит из имеющегося на эти цели объема финансовых средств (Определение от 21 мая 1999 г. № 87-0);

  • вправе самостоятельно определять форму регулирования социальных отношений, условия назначения пенсий, в том числе при установлении их размеров, вносить изменения в способы возмещения вреда,
    уточняя критерии их дифференциации (Постановление от 1 декабря 1997
    г. № 1В-П, Определение от I апреля 1996 г. №33-0)10.

Конституционный Суд Российской Федерации полагает, что провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели политики Российской Федерации как социального государства предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, состоянии здоровья. Если по другим, не зависящим от него причинам, человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря
1997 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта I статьи 28 Закона Российской Федерации от 19 апреля
1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 20 апреля 1996 г.»).

Представляется, что именно из указанных выше посылок должны исходить органы государственной власти Российской Федерации, осуществляя правовое, экономическое и организационное обеспечение одной из функций социального государства - функции социального обеспечения; именно на поиск баланса между обязанностью индивида обеспечивать достойное существование себе и своей семье самостоятельно и обязанностью государства помогать ему в случаях, когда по соответствующим причинам он этого сделать не может, должна быть направлена реформа социального обеспечения, осуществляемая в Российской Федерации. Функционирование социального государства ориентируется на утверждение принципа социальной справедливости, а правовое регулирование социального обеспечения - на создание и поддержание достойного уровня жизни во всей полноте его содержания, для всех нуждающихся в таком обеспечении категорий населения.

На сегодня в юридической науке и практике понятие, признаки, формы, виды, функции пенсионного обеспечения являются достаточно проработанными категориями. Это является следствием всемерного развития института пенсионного обеспечения исторически и теоретически. В этом направлении в 50-80 г.г. XX столетия особенно активно работали такие ученые как Е.Г. Азарова, Д.Г. Александров, В.С. Андреев, Е.И. Астрахан, В.А. Ачаркан, Г.М. Бродский, А.Д. Зайкин, Р.И. Иванова, В. И. Макашовский, Е.Е Мачулъская, В.А.Тарасова, А. К. Соловьев, Э.Г. Лучкова, Л.М. Фогель, А.В. Шкуропат, А.Н. Шохин и ряд других.

Пенсионное обеспечение, как вид социальных выплат - это предусмотренная законодательством система материального обеспечения и обслуживания граждан в старости, в случае полной или частичной утраты трудоспособности (инвалидности), в случае потери кормильца. Пенсионное обеспечение - конституционный вид социального обеспечения.

Следует обратить внимание, что пенсионное обеспечение может рассматриваться с трех различных подходов: как правовая категория, как экономическая категория и как социальная категория. Эти подходы предопределяют направления научных исследований, объектом которых является пенсионное обеспечение. Среди наиболее значимых, следует выделить труды Д.Т. Александрова, М.Л. Захарова, Ж.Х. Македонской, Э.Г. Тучковой, С.В. Наймушина, Ю.В. Применко, Д.А. Квасова, С.А. Алёшиной, Т.В. Фролиной и др.

В работах этих ученых рассматриваются вопросы преимущественно фондов пенсионного обеспечения, как государственных, так и негосударственных; вопросы инвестиционной деятельности таких фондов; вопросы новации форм пенсионного обеспечения в процессе реформы системы пенсионного обеспечения.

По мнению некоторых авторов, исследовавших институт пенсионного обеспечения еще в начале 90-х годов, отношения по пенсионному обеспечению, возникающие в рамках «децентрализованных фондов отдельных предприятий» не являются социально-обеспеченными, т.к. возникают «на добровольной основе», нет их «осуществления в силу объективной необходимости, диктуемой условиями существования общества». Сегодня тенденция выделения пенсионного обеспечения из социального (т.е. за счет средств всего общества) прослеживается намного четче. И если в государственном пенсионном обеспечении социальная сущность сохраняется, то в трудовых и негосударственных пенсиях, основывающихся на принципах страхования и накопления, эта сущность прослеживается не так ясно. В виду этого следует пересмотреть соотношение категорий «социальное обеспечение» и «пенсионное обеспечение» и в дальнейшем развить эту идею с более четким обоснованием.

Право на пенсию - важнейшее социальное право. От того, насколько совершенны гарантии реализации этого права, как совершенствуются средства и способы, содействующие осуществлению права на пенсию, насколько точно соблюдается законодательство о пенсионном обеспечении, зависит материальное благополучие большой категории граждан.11Право на пенсию означает возможность пользоваться определенным социальным благом, определенной общественной ценностью материального или духовного характера. В общем виде право на пенсию представляет собой гарантированную законом для лица возможность иметь это право. Также это право содержит возможность требовать от обязанных органов совершения действий, необходимых для реализации этого права.

Право выхода на пенсию - это не обязанность, а право, автоматически не реализуемое. Право требования назначения пенсии существует до возникновения пенсионного правоотношения. Это безусловное право. Безусловность его заключается в том, что потребность в пенсионном обеспечении является общепризнанной в лице государства, а поэтому гарантируется.

Пенсии - наиболее значимый (как по числу обеспечиваемых, так и по объему расходуемых на это средств вид социального обеспечения) . В специальной юридической литературе именно данный вид социального обеспечения в наибольшей степени подвергался анализу. Можно считать, что достигнуто практически полное единодушие в трактовке основных положений, касающихся пенсий.

Прежде всего, данный платеж осуществляется через специально предназначенные для этого органы и производится из строго определенных источников - пенсионных фондов (как государственных, так и негосударственных). Субъектом данного вида обеспечения является лицо, признанное нетрудоспособным. Нетрудоспособность в данном случае связывается не столько с состоянием здоровья, сколько с такой социальной характеристикой, как освобождение от труда, по различным критериям (лицо признается нетрудоспособным государством по специальным правилам). Особенностью является то, что нетрудоспособность во многих случаях носит условный характер. Важной чертой основного вида пенсий - трудовых, является их связь с прошлой трудовой деятельностью самого пенсионера или кормильца (при пенсионном обеспечении по случаю потери кормильца), т.к. выплаты, отвечающие всем другим признакам, но не удовлетворяющие этому, не могут быть отнесены к трудовым пенсиям. С данным обстоятельством тесно связан и общий порядок определения размера трудовой пенсии12.

Наряду с приведенными общими признаками право каждого государства предусматривало и частные признаки, характерные для понятия пенсии и отличающие ее от других платежей. Следует отметить, что пенсия является наиболее типичным и распространенным видом обеспечения в условиях развитого денежного обращения данная форма обеспечения гарантирует наиболее полное и разностороннее удовлетворение потребностей человека, подобно денежной форме оплаты труда.

Предусмотренное нормами законодательства право на пенсионное обеспечение реализуется в конкретном пенсионном правоотношении. Вся масса правоотношений по пенсионному обеспечению делится на три большие группы: материальные, процедурные и процессуальные.

Несмотря на то, что пенсионные правоотношения в реальной жизни существуют в качестве индивидуальных правоотношений определенных видов, различаясь между собой по субъектам, основаниям их возникновения, объему правомочий их участников и т.д., их можно в теоретическом плане рассматривать в качестве правоотношений единого рода, поскольку им свойственны общие, существенные родовые черты и признаки. Формой реализации права на пенсионное обеспечение является правоприменение, которое требуется в тех случаях, когда юридическая норма не может быть реализована без властного содействия органов государства:

- необходимость официального установления юридически значимых обстоятельств (для пенсионного правоотношения это: признание лица инвалидом, признание кормильца умершим, отнесение к нетрудоспособным членам семьи и т.д.);

- диспозиция нормы вообще не реализуется без индивидуального государственно-властного веления (право на пенсию);

- реализация санкций (для пенсионных правоотношений проблема расположенности санкций в различных отраслях российской правовой системы).

Взаимные права и обязанности субъектов составляют содержание пенсионного правоотношения. Основным правомочием в пенсионном правоотношении является право гражданина на получение пенсии13. Ему соответствует обязанность органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, выплачивать пенсию. Вместе с тем гражданин имеет и ряд других прав. Так, если одновременно имеются условия для назначения пенсии различных видов, по выбору гражданина назначается одна. По желанию пенсионера выбирается также и время обращения за пенсией, а также время обращения за перерасчетом пенсии и т.п. Все права пенсионера соответствуют обязанностям органов, осуществляющих пенсионирование .

Ряд правомочий имеют и государственные органы. Они вправе требовать от пенсионера предоставления всех сведений, от которых зависит объем реализации основного правомочия14.

Все же главная особенность пенсионного правоотношения состоит в том, что оно всегда возникает из сложного юридического состава, со специфической структурой, включающей в себя:

- объективные факты, признаваемые основаниями возникновения права на пенсионное обеспечение;

- волеизъявление субъекта, выразившего желание реализовать свою пенсионную правоспособность;

- волеизъявление органа пенсионного обеспечения, представляющее собой акт властно-распорядительной компетенции - акт о назначении пенсии.

Волеизъявление компетентного государственного органа о назначении пенсии является важнейшей составной частью фактического состава, влекущего возникновение материального пенсионного правоотношения. Волеизъявление в данном случае выступает как один из видов применения норм права о пенсионном обеспечении. Несомненно, что факт назначения пенсии влечет возникновение именно материального пенсионного правоотношения. Что же касается пенсионного правоотношения в целом, то оно возникает с момента волеизъявления лица, имеющего право на пенсионное обеспечение. Назначение пенсии, как часть пенсионного правоотношения, является особо важной составной его частью, т.к. именно на этой стадии происходит установление тех отношений, которые в дальнейшем будут лишь развиваться (вид пенсионного обеспечения, размер пенсии и т.п. элементы). При этом необходимо отметить, что некоторые авторы исключают из пенсионного правоотношения такую его часть, как назначение пенсии15. Безусловно, такой подход обоснован, если рассматривать пенсионное правоотношение только как материальное. При таком походе из предмета правового регулирования следует исключать деятельность по назначению, перерасчету, оформлению пенсий, финансово-материальные правоотношения, все спорные правоотношения.

Пенсии не представляют собой единого, монолитного вида обеспечения, а подвергаются дальнейшей дифференциации на внутренние виды, причем такая классификация может быть произведена по различным основаниям. В настоящее время в связи с принятием новых базовых федеральных законов о пенсионном обеспечении изменились и виды пенсий.

Множество видов пенсионного обеспечения предопределяет и многообразие видов пенсионных отношений. Несмотря на общность многих черт, характеризующих пенсионные правоотношения, каждое из них отличается определенным своеобразием. Различие выражается в источниках финансирования различных видов пенсий, в порядке исчисления их величины, в субъектном составе лиц, участвующих в тех или иных пенсионных правоотношениях.

Кроме различных видов пенсионного обеспечения существуют также различные его формы: обязательное и добровольцев пенсионное страхование; прямые ассигнования из федерального бюджета; накопление средств в специализированных фондах. Развитие различных форм пенсионного обеспечения обусловлено потребностями меняющейся экономики и направлено на повышение уровня пенсионного обеспечения посредством новых способов, оправдавших себя, в мировой практике.

В настоящее время в Российской Федерации признано обязательным государственное пенсионное страхование - вид страхования, осуществляемого за счет обязательных страховых взносов работодателей и граждан, с целью обеспечения граждан трудовыми пенсиями по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет. Государственное пенсионное страхование производится на основе данных индивидуального (персонифицированного) учета.

Разнообразие видов и форм пенсионного обеспечения в настоящее время обусловлено сменой экономической формации в стране. В Российской Федерации признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Эти формы собственности являются основой не только производственной, материальной деятельности, но и социально-культурной, в том числе в сфере пенсионного обеспечения, что и предполагает появление новых видов и форм пенсионного обеспечения на основе различных форм собственности.

Целевой функцией пенсии является удовлетворение материальных потребностей граждан, что выделяет ее в число базовых систем жизнедеятельности общества. Разнообразные случаи наступления пенсионных прав регулируются правовыми и экономическими институтами.

Субъективное право граждан на пенсию может быть рассмотрено в трех аспектах: как элемент правового статуса; как элемент правоспособности; как элемент конкретного правоотношения16.

Социально-экономическим и социально-политическим правам, входящим в правовой статус, корреспондирует принятие на себя государством (и возложение на его определенные органы) обязанности совершать при наличии соответствующих фактов действия, которые заключаются в предоставлении благ или в обеспечении соответствующих организационно-правовых условий17.

Основными задачами государства в этой связи является создание необходимых организационно-правовых, финансово-экономических механизмов, обеспечивающих реализацию прав граждан на пенсионное обеспечение. Эти задачи - общегосударственные. В их решении участвуют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. На федеральном и региональном уровнях принимаются законы, нормативные правовые акты, а также социальные программы, направленные на реализацию социальной политики государства.

Таким образом, право на пенсионное обеспечение предполагает создание и функционирование специализированной системы - системы пенсионного обеспечения.

Система пенсионного обеспечения - это система, создаваемая и функционирующая с целью реализации прав граждан на пенсионное обеспечение. Исходя из общетеоретических представлений система вообще - это объект, функционирование которого, необходимое для достижения стоящей перед ним цели, обеспечивается (в определенных условиях среды) совокупностью составляющих его элементов, находящихся в определенных отношениях друг с другом18.

Недопустимо сведение понимания системы пенсионного обеспечения лишь к формам и видам пенсий, тем не менее, такая точка зрения является на сегодня преобладающей в специальной литературе (и юридической, и экономической). Общераспространенным является также употребление в законодательстве и теории вопроса терминов «пенсионная система» и «система пенсионного обеспечения», как аналогичных. По нашему мнению, это не только не способствует пониманию всех параметров такой системы, но и затрудняет его.

Частично следует согласиться с точкой зрения, согласно которой под пенсионной системой имеются в виду ее участники (плательщики страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации19, получатели пенсий, работающее население), а также соответствующие органы управления, Пенсионный фонд Российской Федерации, органы социальной защиты населения), связанные комплексом финансовых и правовых отношений. Кроме того, необходимо учитывать тройственный подход: правовой, экономический, социальный. В экономическом плане система пенсионного обеспечения - это один из каналов распределения общественных фондов потребления, экономически гарантирующих осуществление важнейших социальных прав граждан, в том числе права на пенсионное обеспечение. Более того, система пенсионного обеспечения - составная часть социального обеспечения - исторически рассматривается как звено защитного механизма, призванное обеспечить эффективное функционирование одного из секторов социальной сферы общества.

Однако ни один из существующих подходов к пониманию системы пенсионного обеспечения не дает полного представления о ее сущности. В связи с этим предлагается следующее определение: система пенсионного обеспечения - это совокупность расположенных и взаимозависимых между собой элементов, функционирование которых направлено на предоставление материальных средств определенным категориям граждан.

Основными характеристиками системы являются:


  • принципы организации и функционирования;

  • субъекты системы пенсионного обеспечения (органы, осуществляющие управление системой; участники пенсионно-обеспечительных отношений и органы, осуществляющие пенсионное обеспечение);

  • механизмы правового регулирования пенсионно-обеспечительных отношений.

Существенное влияние на организацию и деятельность системы оказывают виды пенсионного обеспечения (государственное, негосударственное) и формы пенсионного обеспечения (прямые выплаты из федерального бюджета, пенсионное страхование и пенсионные накопления)20.

Говоря о системе пенсионного обеспечения, прежде всего, необходимо подразумевать, что в центре этой системы стоит пенсионер. Это положение и должно предопределять всю сущность такой системы; цель, задачи и функции, а также структуру, оптимально способствующую достижению целей. Вопросы управления системой пенсионного обеспечения и правового регулирования настолько обширны, что перерастают рамки общего вопроса о системе пенсионного обеспечения. Важнейшей частью системы пенсионного обеспечения, применительно к правовому подходу понимания этой категории, являются механизмы правового регулирования пенсионно-обеспе­чи­тельных отношений.

По мнению М.В. Лушниковой, механизм правового регулирования - это взятые в единстве и взаимодействии все правовые средства (элементы механизма), с помощью которых осуществляется правовое регулирование. Механизм правового регулирования следующий: вступает в действие определенная юридическая норма; на ее основе граждане обращаются в органы пенсионного обеспечения; затем этот орган выносит индивидуальное предписание (назначает пенсию); возникает субъективное право гражданина на получение самой пенсии и обязанность соответствующих органов выплачивать суммы пенсии; в установленные сроки гражданин фактически получает сумму пенсии.

Применительно к пенсионно-обеспечительным отношениям результатом правового регулирования выступает реализация предусмотренного нормами законодательства материального права - права на пенсионное обеспечение. При этом реализация права осуществляется в определенных формах. Особенности этих форм зависят от того, какое право реализуется. Это предопределяет способы правового регулирования, т.е. реализуется ли в данном случае обязывание (предписание), запрет, дозволение или рекомендация. Именно сочетание различных способов реализации права оказывает влияние на подбор комплекса правовых средств, образующих конкретный механизм правового регулирования для определенного вида отношений21.

В пенсионном обеспечении механизм правового регулирования осложнен наличием использования двух видов актов государственно-властного характера, одним из которых является нормативный акт, а другим - акт применения нормы права. Издание актов применения права необходимо для реализации норм права в фактическом поведении субъектов. Акты применения права представляют собой властные веления компетентных органов, которые обеспечивают возникновение правоотношений, приводят требования норм права в жизнь, гарантируют осуществление прав и обязанностей.

На комплекс правовых средств также оказывает влияние тип правового регулирования, определяемый совокупностью способов правового регулирования. Так как в большей части пенсионно-обеспечительных отношений обязательным субъектом выступает государство, можно говорить о применении всех способов правового регулирования при определенном их сочетании с преобладанием на той или иной стадии механизма правового регулирования различных из них.

Участие государства можно проследить на всех стадиях механизма правового регулирования:


  1. Государство устанавливает нормы права осуществления пенсионного обеспечения.

  2. Государство выступает субъектом, обязанным по отношению к пенсионеру.

  3. Государство выступает субъектом правоприменение, вынося правовой акт о назначении пенсии.

Таким образом, участие государства в пенсионно-обеспечительных отношениях сопровождается применением различных способов правового регулирования. Несомненно, что участие государства в этих отношениях, как субъекта власти и управления, предусматривает применение форм и методов правового регулирования, свойственных в большей мере административному праву.

В большей степени это свойственно государственному пенсионному обеспечению, которое пока является преобладающим, и в меньшей степени - негосударственному пенсионному обеспечении. В негосударственном пенсионном обеспечении государство выступает в основном как контролирующий субъект, как гарант прав граждан, участвующих в негосударственном секторе пенсионного обеспечения. Такое двойственное положение и составляет специфику управления сферой пенсионного обеспечения.

Системы пенсионного обеспечения функционируют практически во всех странах, в одних они более совершенны, в других - еще не достигли зрелости, в-третьих - только создаются. Российская система пенсионного обеспечения прошла длительный путь развития, несколько раз проводились крупные реформы в сфере пенсионного обеспечения, например, в конце 20-х и 30-х, начале 40-х годов, в первые послевоенные годы, в 1956 и 1965 гг. и т.д. Современный период ее развития - своеобразный. Значение пенсии в системе материального обеспечения, в жизни всего общества предопределяет повышенные требования к системе пенсионного обеспечения - эта система должна отвечать интересам определенной категории лиц, удовлетворяя на достаточном уровне потребности людей, а пенсионный период их жизни.

Системы пенсионного обеспечения в различных странах строятся на различных принципах, что и предопределяет их виды. При этом вид системы пенсионного обеспечения, как правило, соответствует общим тенденциям развития данного общества. Основными видами систем пенсионного обеспечения в современном мире являются распределительные и накопительные, существуют также смешанные виды систем пенсионного обеспечения.

Богатый международный опыт реформирования систем пенсионного обеспечения, построения их на накопительных принципах обусловил направления ряда научных исследований, осуществленных в России. Авторы этих исследований перешли от попыток простого совершенствования сложившейся в нашей стране распределительной модели, к формированию моделей коренной перестройки всей пенсионной системы.

Альтернативная позиция в области реформирования пенсионной сферы в России базируется на необходимости всемерного развития накопительных принципов пенсионного обеспечения.

Существующую в Российской Федерации систему пенсионного обеспечения нельзя однозначно отнести ни к накопительной, ни к распределительной, поскольку она одновременно представлена и Пенсионным фондом Российской Федерации, уполномоченным действовать от имени государства, и негосударственными пенсионными фондами, учрежденными в порядке, установленном законодательством.

Под принципами функционирования системы пенсионного обеспечения понимаются руководящие начала, пронизывающие содержание правовых норм, регулирующих деятельность системы и отражающие ее внутренне единство и перспективы развития. К ним относятся положения, которые непосредственно закрепляются в нормах пенсионного законодательства либо вытекают из их содержания. Состав принципов функционирования системы пенсионного обеспечения не может оставаться неизменным, потому что подвержен влиянию общих направлений изменения системы: видов и форм пенсионного обеспечения, их сочетания, что, в свою очередь, зависит от экономических, демографических, политических и других условий жизни общества и государства.

Представляется целесообразным рассматривать три группы принципов: общеправовые, межотраслевые и специальные.

1. Общеправовыми принципами деятельности системы пенсионного обеспечения следует признать следующие:

а) гарантированность прав граждан. Реализуется посредством возникновения права гражданина на пенсионное обеспечение только на основе закона и отсутствия зависимости объема пенсионных выплат от усмотрения должностных лиц и государственных органов;

б) справедливость (как правило, проявляется в рамках одного вида пенсии; равное пенсионное обеспечение при равных условиях);

в) гуманизм, т.е. уважение прав и достоинства личности.


  1. Межотраслевые принципы пенсионного обеспечения (всесторонность; доступность; связь пенсионного обеспечения с уровнем оплаты труда).

  2. Специальные принципы, среди которых можно выделить следующие:

а) принцип презумпции нетрудоспособности. В основе пенсии, как правило, лежит нетрудоспособность. Это означает, что пенсии многим категориям граждан назначаются исходя из презумпции их нетрудоспособности, независимо от проверки индивидуальной трудоспособности. Презумпция общей нетрудоспособности лежит в основе пенсий по возрасту (на общих условиях) и пенсий по случаю потери кормильца (детям и лицам старших возрастных групп). Презумпция потери профессиональной трудоспособности - в основе пенсий за выслугу лет, а также пенсии по возрасту, назначаемых на льготных условиях.

б) принцип солидарности. При создании финансовой базы системы пенсионного обеспечения по-прежнему в отношении основного вида пенсий трудовых, применяется принцип солидарности поколений, субъектов Российской Федерации и т.д.22

Система пенсионного обеспечения в России долгое время была организована по принципу «солидарности поколений»: выплата пенсий пенсионерам осуществлялась за счет взносов и средств, идущих на оплату труда работников. Сама система, основанная на солидарности страхователей и поколений, оправдала себя в мировой практике (в Европе). Стабильность распределительной пенсионной системы непосредственно зависит от двух экономических факторов; величины налоговой нагрузки на фонд оплаты труда и величины этого фонда (здесь очень большое значение имеют проблемы теневой экономики и недекларирования заработной платы), предопределяемой численностью занятых в налогооблагаемых секторах экономики и размерами индивидуальных заработков. Именно ухудшение этих показателей привело к необходимости перехода системы пенсионного обеспечения Российской Федерации к новым принципам - распределительно-накопительным. Огромное влияние при этом имеет и снижение соотношения числа работающих пенсионеров: 2:1, в прогнозе 1:223.

В 1990 г. система пенсионного обеспечения перешла частично на страховые принципы в пенсионном обеспечении граждан, но снижение уровня занятых в том секторе экономики, который являлся поставщиком взносов в систему пенсионного обеспечения, и повышение количества льготных пенсий привело к окончательному кризису системы. Следствием этого стало построение системы пенсионного обеспечения на иных принципах, которые предполагали применение новых форм пенсионного обеспечения.

В сегодняшних условиях также требуется переход к еще более новой модели отношений субъектов пенсионной системы, основанной на механизмах и технологиях реального пенсионного страхования, что, как ожидается, может привести не только к модификации самой пенсионной системы, но и создать предпосылки для серьезных изменений в сфере заработной платы, на рынке труда, а также для смягчения демографической ситуации. Сегодня формами пенсионного обеспечения являются:

- государственное (обязательное) пенсионное страхование. Это часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет обязательных страховых взносов предоставление накопительной части трудовых пенсий наемным и самозанятым работникам, а также страховой части пенсий инвалидам и иждивенцам умершего кормильца24;

- непосредственное пенсионное обеспечение за счет средств государства. Это часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет сумм единого социального налога предоставление базовой части трудовых пенсий, фиксированной части пенсий инвалидам и иждивенцам умершего кормильца; за счет ассигнований из федерального бюджета социальных пенсий нетрудоспособным гражданам в соответствии с законодательством, а также пенсий лицам, находящимся на федеральной государственной службе или привлеченным к исполнению государственных обязанностей;


  • дополнительное государственное пенсионное обеспечение;

  • добровольное пенсионное страхование и добровольное пенсионное обеспечение. Это часть пенсионной системы, обеспечивающая в дополнение к государственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию предоставление пенсий за счет накоплений добровольных взносов работодателей и застрахованных лиц, либо средств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, организаций.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что система пенсионного обеспечения Российской Федерации на протяжении последних лет претерпевает серьезные преобразования. На смену единой, обезличенной и уравнительной приходит разветвленная, персонифицированная, многоуровневая, смешанная система пенсионного обеспечения, построенная на принципах страхования. Это, в свою очередь, вызывает необходимость изменения механизма назначения пенсий и принципов солидарного пенсионного накопления государством, работодателем и самим человеком. В условиях не проходящего экономического кризиса целесообразно рассматривать пенсионную реформу в России в общем контексте экономической безопасности государства25.

Потребность в реформах становится крайне острой тогда, когда, с одной стороны, полностью отсутствуют внутренние резервы самой системы, а, с другой стороны, отсутствуют возможности перераспределения ресурсов в пользу данного направления за счет иных, внешних по отношению к данной системе источников.

Необходимость реформы со всей своей очевидностью вытекает из анализа состояния пенсионной системы. Сущность этого анализа сводится к тому, что пенсионная система переживает период кризисного развития. Кризис системы пенсионного обеспечения проявился во многих аспектах деятельности системы, но основные проявления - финансового характера, которые в дальнейшем влекли паралич и правового механизма. Так, Пенсионный фонд Российской Федерации не обладал настолько широкими полномочиями, чтобы мог применить меры воздействия к неплательщикам взносов самостоятельно.

Полностью перераспределительная система могла бы наиболее эффективно работать при очень стабильной экономике, обеспечивающей занятость всей массы экономически активного населения; при очень стабильной демографической ситуации и при очень низких показателях инфляционных процессов в стране. А таковые показатели перестали существовать в нашей стране около середины 20-х годов. Этим и была обусловлена первая реформа системы пенсионного обеспечения в России, проводимая в 1990-1991 годах. Главным результатом реформы стало появление такой организационной структуры в комплексе органов управления системой пенсионного обеспечения, как Пенсионный фонд Российской Федерации. Был принят очень демократичный и гуманный Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях». Если оценить этот Закон через призму международных положений о правах человека, то он отвечает всем общепризнанным нормам. Однако его изначально нельзя было реализовать полностью и со всей эффективностью, без ущерба федеральному бюджету из-за экономической и демографической ситуации в нашей стране26.

Причину дефицита пенсионных средств, в числе прочих факторов напрямую указывают на принципиальную неэффективность нынешней системы пенсионного обеспечения. Имеется, по крайней мере, три основные группы причин ухудшения ситуации возникшей в области пенсионного обеспечения.

Первая группа носит, в основном, демографический характер и связана с очень высокой социальной нагрузкой на трудоспособное население на каждую тысячу человек которого приходится 350 лиц пенсионного возраста. Происходящие в России демографические изменения постоянно увеличивают нагрузку на действующую пенсионную систему. Так, удельный вес пенсионеров в общей численности населения страны в последние годы неуклонно возрастает, что связано не только с абсолютным приростом их численности, но и с резким уменьшением рождаемости.

Вторая группа причин - сдвиги в уровне занятости населения, особенно той его части, которая платит взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. На долю лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, приходится две трети общей численности занятых. А именно этому сектору присущи наибольшие масштабы уклонения от налогообложения.

Третья группа причин - финансово-экономические: снижение покупательной способности пенсии; сужение дифференциации размеров пенсий; утрата связи пенсии с трудовым вкладом; снижение стимулов к уплате взносов; нестабильность финансовых ресурсов; «замораживание» цены рабочей силы.

Как следствие всех этих причин, несмотря на предпринимаемые усилия, реальное содержание пенсий за последние годы заметно снизилось, реальные доходы пенсионеров оцениваются гораздо ниже прожиточного минимума. Экономические трудности и неблагоприятные демографические тенденции вместе с нерациональным построением системы государственного пенсионного обеспечения привели к систематическому падению жизненного уровня семей пенсионеров. В результате каждый пятый пенсионер продолжает работать, что создает дополнительную конкуренцию на рынке труда (работающие пенсионеры составляли 11% от занятых в экономике в 1998 г. и 8,3% на 1 января 2008 г.).

Приведенные выше факты показывают, что критическая ситуация в пенсионном обеспечении российских граждан настоятельно требует коренных реформ, в ходе которых будут пересмотрены все основные нынешние принципы функционирования пенсионного обеспечения.

  1   2   3   4   5   6   7


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница