Опыт применения гчп в зарубежных странах




Скачать 449.34 Kb.
страница3/3
Дата22.04.2016
Размер449.34 Kb.
1   2   3

3.3. Франция.

Страна обладает прочными традициями государственно частного партнерства. В стране функционирует «Сообщество смешанной экономики» (SEM), а также достаточно широко применяются концессии. Законодательно основы SEM приходятся на 1966 и 1983 годы. Основной идеей выступает то, что государство и местные власти должны иметь в составе активов большую долю и, соответственно, играть доминирующую роль в управлении ими. Примеры успешного использования ГЧП более, чем убедительны – строительство евротуннеля под проливом Ла Манш, а также Эйфелева башня. 9

Заметной вехой стало подписание 17 июня 2004 года президентом страны приказа № 2004-559 «О контрактах ГЧП», в котором были определены базовые подходы к организации ГЧП – проектов на территории страны. Дано определение контракту. Согласно тексту: это гражданско-правовой договор, в соответствии с которым государство или компания, представляющая интересы государства, поручает третьей стороне в течение инвестиционного периода или периода, установленного условиями финансирования, комплексную работу по проекту, связанную с строительством, перепланировкой, ремонтом, текущим обслуживанием или управлением основными средствами или нематериальными активами. Особенно подчеркивается, что проект должен иметь высокую социальную значимость.

Вступление приказа в силу дало основание Министерству финансов для создания центра развития ГЧП во Франции (Mission d`Appui aux PPP (MAPPP). Официально он приступил к выполнению обязанностей в мае 2005 года. Основная цель центра аналогична таким же структурам в других странах – содействие исполнительным органам государственной власти (выступающим инициаторами проектов ГЧП) в подготовке и реализации совместных проектов на всей территории страны (при этом проекты на муниципальном и местном уровнях могут реализовываться без участия центра). Поскольку Центр организационно входит в состав Министерства финансов , все его решения согласовываются с министерством. Центр, соответственно, не имеет права на самостоятельную реализацию проектов, не проводит тендеры и какие-либо мероприятия по осуществлению государственных закупок.

Финансирование текущей деятельности структура осуществляется исключительно по соответствующей статье государственного бюджета. Соответственно, центр не имеет права получать вознаграждение от профильных министерств и ведомств (если они выступаю инициаторами ГЧП).

Основные функции центра:



  • разработка методики государственных закупок и оценка проектов ГЧП;

  • проверка комплектности документов и соответствие юридическим, финансовым и качественным требованиям (в том числе VFM);

  • проверка достоверности и корректности проекта, технико-экономического обоснования;

  • помощь в выборе частных консультантов;

  • проведение комплексной оценки проекта перед его окончательным утверждением в министерстве финансов.

  • центр разрабатывает методические материалы, публикует информационные бюллетени, конференции и другие мероприятия, направленные на расширение ГЧП.

Дальнейшее развитие применения ГЧП в стране осуществлялось на основании модифицированного и уточненного закона № 2008735 от 28 июля 21008 «О контрактах ГЧП». Этот документ развил и уточнил ранее выпущенный в свет приказ. В частности, в нем введены критерии эффективности проектов, а также устанавливаются единые подходы (несмотря на разные отрасли) к процедуре, документации и регламентам реализации проектов ГЧП.
3.4. Соединенные Штаты Америки.

В США практика применения ГЧП значительно отличается от европейской. Самое главное отличие – отсутствие какого-либо федерального закона, устанавливающего единые подходы к реализации проектов на основе ГЧП. Однако, в каждом штате существует правовая база, регулирующая конкретные формы сотрудничества и конкретные сферы применения этого механизма. В основном по отраслевому признаку. 10

В стране созданы институты, координирующие и направляющие применение ГЧП. Основной организацией в стране с такими задачами выступает (The National Council for Public Private Partnership NCPPP) – Национальный совет по ГЧП, созданный сравнительно недавно - в 2005 году. Он организован на правах некоммерческой организации для налаживания сотрудничества государства и частного бизнеса в социально-значимых сферах.11

Наряду с основной задачей – урегулирования взаимоотношений в процессе заключения контрактов и распределения рисков- Совет осуществляет:



  • Общее информирование общественности и бизнеса о ГЧП в целях популяризации этой формы

  • Информационный обмен между государством и частными партнерами в части практической реализации ГЧП

  • Обучающие семинары и тренинги

  • Методологическая поддержка в ходе подготовки и реализации проектов, включая анализ нормативно правовой базы, по вопросам ГЧП.

Предусмотрено два вида членства в Совете:

  • Спонсорское участие. Представители бизнеса, некоммерческих общественных организаций, которые готовы платить членские взносы. Они имеют право быть членами Совета директоров.

  • Основное участие. Организации любых отраслей и организационно-правовых форм. Не имеют права голоса в принятии решений от имени Совета. Но такое участие позволяет вносить инициативы для развития ГЧП.

В США также функционируют ряд других организаций связанных с развитием ГЧП : в сфере транспорта - Федеральное агентство автомобильных дорог (Federal Highway Administration), в сфере международных проектов – Агентство поддержки глобальных инициатив (Global Partnership Initiative) и Корпорация тысячелетия The Millennium Challenge Corporation

На Федеральном уровне основным органом выступает Министерство финансов, на региональных уровнях – Региональные министерства финансов. Также на региональных уровнях функционируют региональные центры развития ГЧП, например ,в Калифорнии – Performance Based Infrastructure, в Мэриленде – Transport Authority.

В течение последних лет в США идет работа по созданию органов управления ГЧП, что свидетельствует о признании целесообразности применения этой формы взаимодействия государства и бизнеса. Органы управления создаются на уровне штатов. При этом в каждом штате наблюдаются существенные отличия.

Первыми начали власти штата Виржиния. В 1995 году оно утвердило программу ГЧП на транспорте. Статус программы был высок, поскольку она принималась в соответствии с законом. Но специального органа управления министерство транспорта не сформировало. Однако, в июне 2011 года все-таки был создан отдел ГЧП в составе ведомства. Его цель – развитие всех проектов ГЧП на транспорте, включая общественный транспорт, морские порты и аэропорты.

В Калифорнии в 2009 году для продвижения ГЧП была учреждена Общественная консультативная комиссия по вопросам инфраструктуры (Public Infrastructure Advisory Commission –PIAC). Она обладает правами совещательного органа Министерства транспорта и им же финансируется. Примечательно, что в ее состав входят представители бизнеса и экспертного сообщества. Комиссия изучает предложения , оценивает соотношение «цена-качество», анализирует финансовую модель и даёт заключение. По статусу и полномочиям она близка российскому Экспертному совету по ГЧП при Министерстве транспорта РФ.

Отдел ГЧП организован и в штате Мичиган (в 2008 году). Формально он входит в структуру Министерства финансов, но получает средства за счет отчислений от проектов. И этим он существенно отличается от аналогичных по функциям органов других штатов. Объясняется такое положение стремлением придать большую независимость в принятии решений, что должно повысить общественную эффективность.

Органы Виржинии и Мичигана являются, по сути, агентствами по оказанию услуг. Орган Калифорнии – аналитический центр, изучающий и обобщающий опыт, составлением обзоров, выпуском информационных бюллетеней по перспективным проектам.

3.5. Канада.

ГЧП в стране началось в 80-е годы прошлого века на уровне провинций. На государственный уровень эти формы вышли лишь в 2008 году. . Законодательство определяет ГЧП как форму совместной кооперации между государством и частным сектором, основанную на опыте каждого из партеров и призванную наилучшим образом обеспечить решение социально значимых для населения услуг, на основе эффективного управления ресурсами, рисками и распределения доходов.12

На федеральном уровне функционируют две компании.


  • Центр развития федеральных проектов (PPP Canada), созданный в феврале 2009 года. Структура является управляющим инвестиционным фондом ГЧП Канады (PPP Canada Fund), который в свою очередь предоставляет финансирование инновационным проектам ГЧП федерального масштаба. Центр оказывает консультационную поддержку правительству в вопросах ГЧП , прилагает усилия для внедрения ГЧП в разные программы федерального уровня. В отличие от центров другихстран не занимается нормативно-правовой работой.

  • Комитет Канады по развитию ГЧП (Canadian Council for PPP), сформированный в 1993 году. Его задача более общая – продвижение информации и привлечение общественного внимания к ГЧП на основе систематической исследовательской работы, опубликования соответствующих материалов, организация специальных семинаров и иных мероприятий.

Особенность законодательства страны: проекты до 50 млн. анн. Долл. Должны реализовываться только на принципах государственных закупок. Проекты меньшей стоимости на принципах ГЧП.

PPP Canada, управляя Канадским фондом ГЧП, де-факто выступает частью национального плана по созданию в стане инфраструктурных объектов. Через фонд корпорация имеет правительственный мандат на выбор национальных проектов ГЧП, финансирование их из средств фонда, ведение работы со всеми администрациями национального, провинциального, территориального и муниципального уровней.

Канадский фонд ГЧП располагает средствами в объеме 1,2 млрд. долл. США и выступает федеральным финансовым инструментом помощи властям более низкого уровня при реализации проектов ГЧП. Им формируется план и бюджет на 5-тилетний период , и любой орган власти имеет право обратиться в фонд за поддержкой своих проектов. Проекты отбираются но основе критериев цены и качества. Финансирование осуществляется в различных формах в зависимости от особенностей проекта. Однако, максимальный размер поддержки не превышает 25% стоимости проекта.
3.6. Австралия.

Начало процесса развития ГЧП в стране относится к 80-м годам. Инициатива исходила от штата Виктория. Принятая тогда программа ГЧП представляла ряд пилотных проектов, предполагающих замещение части государственных средств фондами частного бизнеса. В 90-е годы программа была расширена. Был учтен международный, в частности британский опыт PFI. Упор был сделан на передаче рисков частному сектору и усилении конкуренции при отборе претендентов на ГЧП.13

В 2008 году был образован национальный орган ГЧП Инфраструктура Австралии (Infrastructure Australia) в соответствии с законом «Infrastructure Australia Act 2008». Оно не принимает решений, а выступает консультантом правительства страны, инвесторов и собственников инфраструктурных объектов по политике и развитию инфраструктуры, механизмов финансирования, ценам , регулированию. Также оно уполномочено давать заключение по проектам, претендующих на получение средств Фонда строительства Австралии (Build Australia Act).

Интересен опыт на региональном уровне. В 2000 году в штате Виктория в структуре департамента по коммерции министерства финансов и казначейства правительства страны создан специальный орган – Отдел ГЧП в штата Виктория (Partnership Victoria). Он разрабатывает основы политики в области ГЧП для всего штата, обеспечивает единые стандарты, выпускает руководства. Большое внимание уделяется распределению рисков, соотношению цены и качества, методическим вопросам. Министерства и ведомства провинции, заключающие контракты ГЧП, должны руководствоваться выпушенными отделом рекомендациями и требованиями. Любое отклонение требует серьезного обоснования. Отдел обеспечивает сопровождение проектов ГЧП, но ответственность за их осуществление несут профильные министерства и ведомства.

Программа ГЧП штата Виктория считается одной из самых успешных в мировой практике. За период ее функционирования реализовано не менее 10% инвестиций общественного назначения. Опыт штат послужил примером для создания аналогичных структур в других штатах страны – Южная Австралия, Новый Южный Уэльс.
3.7. Германия

В Германии реализацию проектов ГЧП первоначально использовали в кооперативном строительстве. Первые некоммерческие строительные сообщества были созданы на основе частных инвестиций в середине 19 века. Особенность совместной с государством деятельности предполагает, что компании обязаны водить свою политику развития и политику прибыли в определенное русло. Государство же предоставляло им налоговые льготы. Удачной моделью сочетания интересов явился проект реконструкции крупнейшего аэропорта в Германии во Франкфурте-на-Майне. 14

Согласно германскому законодательству ГЧП используется тогда , когда «…частные лица могут выполнять…государственные задачи …также хорошо или даже лучше, чем государство» (параграф 7 Положения о федеральном бюджете). Повышение эффективности достигается путем: соблюдения принципа жизненного цикла проекта (планирование, строительство, управление, ликвидация), взвешенного, основанного на анализе распределения задач и рисков, улучшения механизмов стимулирования.

С помощью ГЧП в стране реализуются достаточно крупные проекты – около 70% имеют стоимость от 10 до 25 млн. евро. На первом месте – социальная сфера – образование, спорт, культура. Далее следуют региональные железные дороги, автострады.

На государственном уровне проектами занимается Министерство финансов, а на региональном (земли) – Региональные министерства финансов. На муниципальном уровне – органы муниципального управления.

На примере Германии целесообразно рассмотреть порядок планирования и реализации ГЧП проектов (последовательность этапов):



  1. Орган власти соответствующего уровня – определение потребности, рассмотрение возможности финансирования, анализ эффективности. Одновременно заявку рассматривает Федеральный центр по ГЧП.

  2. Для анализа проекта привлекаются профильные консалтинговые компании:

    • Консалтинговая Компания А. Выбор способа реализации проекта

    • Консалтинговая компания В. Разработка ТЭО.

    • Консалтинговая компания С. Экспертиза ТЭО.

3. Во взаимодействии (все консалтинговые компании А, В, С , а также органы власти и банки, как потенциальные кредиторы) подготавливаются условия конкурса для отбора частного партнера.

4. Проведение конкурса с целью определения частного партнера.

5. Подписание соглашения с победителем.

6. Начало реализации проекта.

Процедура проведения конкурса проходит несколько последовательных стадий, что позволяет выбрать наиболее надежного частного партнера. Вся процедура – от объявления конкурса до подписания контракта – занимает от 12 до 18 месяцев:


  1. Объявление конкурса, основные характеристики проекта. На этой стадии заинтересованность в участии проявляют 20-30 участников.

  2. Информирование о квалификационных требованиях. На этом этапе круг сужается до 5-8 участников.

  3. Оценка предложений участников.

  4. Отбор предложений.

  5. Переговоры с оставшимися претендентами (2-3 участника).

  6. Оценка VFM (ценовой фактор влияет на принятие решения на 50 -60%) .

  7. Определение победителя.

  8. Юридическая экспертиза и заключение договора.


3.8. Китай.

Первая стадия формирования ГЧП относится к 80-90 годам прошлого века. Совместно с Гонконгской компанией первый проект ВОТ (Строительство – эксплуатация – передача) был осуществлен в провинции Шень Жень, где возводилась электростанция. В середине 90-х применение ГЧП активизировалось- преимущественно при строительстве электростанций и водоканалов. 15

Проекты ГЧП привлекли внимание иностранного капитала. Что улучшило инфраструктуру и снизило нагрузку на бюджет. Одновременно развивалась юридическая база.

Вторая волна началась в на рубеже нового столетия, когда возродился интерес к инфраструктурным проектом. Дефицит государственных средств заставил обратить внимание на ГЧП. Эта форма получила поддержку со стороны государства и партийного руководства.

Административный центр в Китае, занимающийся целям Программы Развития ООН 21 века, представил модель ГЧП делегатам 16 регионов страны на обучающем семинаре в январе 1999 года. Далее концептуальная структура сотрудничества обсуждалась на трехсторонней встрече в Пекине в июне того же года. На данной встрече Комиссия по развитию КНР и министерство науки и техники КНР выразило поддержку модели ГЧП. Под эгидой Программы Развития ООН (ПРООН) Пекин поддержал включение ГЧП в Программу 21 век в Китае. Министерство финансов и Министерство образования КНР инициировали ряд обсуждений с международными финансовыми организациями по вводу моделей ГЧП в секторе общественных услуг. В те же годы – 2003 год- был создан первый гражданский экспертно-аналитический центр по ГЧП- ГЧП Центр Китая. Он опубликовал ряд аналитических обзоров на тему реформы коммунальных услуг с использованием моделей ГЧП.

В 2005 году в Пекине состоялся Китайский форум ГЧП. Многие должностные лица Китая, США, Австралии и Франции, представители Всемирного банка и Международной финансовой корпорации приняли участие в работе форума с целью обсуждения применения ГЧП-модели развитых стран для экономики страны.

На втором этапе внедрения ГЧП были приняты два основных закона в этой области. Закон об управлении городскими муниципальными концессиями (2004 год)- в нем излагались конкретные правовые аспекты осуществления проектов по улучшению городской инфраструктуры. Второй был посвящен реформированию инвестиционной схемы (2004 год). По сути, это был первый закон, который облегчал процедуру утверждения частных инвестиций, а также открыл ряд секторов экономики для частных инвестиций. В 2005 году Государственным советом был одобрен документ (Мнение Государственного Совета , 2005) , который поощрял и поддерживал негосударственный сектор в экономике. Это был первый закон центрального правительства, который разрешил участие частного капитала в энергетик е, связи, железнодорожном и авиационном транспорте, производстве нефтепродуктов.

В результате оживления ГЧП на основе принятых документов удалось привлечь значительные средства из-за рубежа.

Несмотря на широкое обсуждение проблем и возможностей ГЧП, знания о применении этой модели остаются ограниченными , как в академических, так и государственных кругах. С одной стороны ГЧП рассматриваются лишь как источник финансирования, с другой широкое и глубокое сотрудничество государственного и частного сектора считаются чем-то второстепенным.

Оценки использования ГЧП в Китае неоднозначны. Многие проекты имели форму ВОТ. По этой модели государство дает возможность частным компаниям реализовать проект и эксплуатировать его в течение определенного времени. А потом передать в руки государства. В Пекине такая схема была применена в ряде инфраструктурных проектов.

С применением ГЧП –моделей были созданы- подземные железные дороги в разных регионах, в частности строительство метрополитена в Пкине. Половина инфраструктуры Олимпийских игр была возведена на основе ГЧП и концессий. ГЧП применено для газового проекта Ижуанг и 5-го проекта подземного транспорта и проект Бейан по переработке грязной воды в Пекине.

Несмотря на реализацию крупных проектов , поддержку сотрудничества частных и государственных компаний ГЧП сталкивается с рядом проблем. Так, государство все еще сопротивляется возможности получения прибыли частным капиталом от участия в общественных инфраструктурных проектах, высокие транзакционные издержки и коррупция ( в основном на региональном уровне), недостаточная стабильность и транспарентность проектов и условий реализации.

Особенностью является сильная зависимость от государственного участия и государственных решений. Сущность ГЧП – объединение усилий именно через правовой подход, в то время как в Китае нередко доминирует административный. Наличие недостаточной правовой базы и сложный процесс утверждения проектов использование ГЧП-моделей в Китае в значительной степени зависит от поддержки правительственных органов разных уровней, что нередко создает дополнительную коррупционную среду. Государственная неэффективность и коррупция признаются значительным препятствием на пути развития ГЧП в стране.

Будущее ГЧП в Китае просматривается по двум направлениям. Первое – будет создан всеобъемлющий закон ВОТ как единый законодательный акт, регулирующий ГЧП. Это положит конец разрозненности и фрагментарности юридической среды. Второе- связано с тем, что сильная законодательная поддержка обеспечит большее участие внутреннего капитала в развитии схем ГЧП и экономики в целом.




1 См. например http://institutiones.com/general/1079-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.html; http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/PPP_2005_Lihachev_Azanov.pdf

2 http://www.rcb.ru/rcb/2008-01/8902/

3 См. http://ecsocman.hse.ru/data/2013/06/05/1251219203/39.pdf

4 См. например http://cyberleninka.ru/article/n/upravlenie-gosudarstvenno-chastnymi-partnerstvami-za-rubezhom

5 См. например http://www.lib.tpu.ru/fulltext/c/2013/C53/031.pdf

6 Варнавский В.Г Управление государственно-частными партнерствами за рубежом / В.Г. Варнавский // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2012. – № 2. http://www.ipu.ru/taxonomy/term/90 ; http://vgmu.hse.ru/data/2013/01/14/1303209744/%D0%92%D0%B0%D1%80%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20134-147.pdf; http://ecsocman.hse.ru/data/2011/12/30/1270394323/%D0%93%D0%A7%D0%9F.pdf



7 http://vgmu.hse.ru/data/2013/01/14/1303209744/%D0%92%D0%B0%D1%80%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20134-147.pdf; http://ecsocman.hse.ru/data/2011/12/30/1270394323/%D0%93%D0%A7%D0%9F.pdf

8 http://vgmu.hse.ru/data/2013/01/14/1303209744/%D0%92%D0%B0%D1%80%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20134-147.pdf; http://ecsocman.hse.ru/data/2011/12/30/1270394323/%D0%93%D0%A7%D0%9F.pdf

9 http://vgmu.hse.ru/data/2013/01/14/1303209744/%D0%92%D0%B0%D1%80%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20134-147.pdf; http://ecsocman.hse.ru/data/2011/12/30/1270394323/%D0%93%D0%A7%D0%9F.pdf

10 http://vgmu.hse.ru/data/2013/01/14/1303209744/%D0%92%D0%B0%D1%80%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20134-147.pdf; http://ecsocman.hse.ru/data/2011/12/30/1270394323/%D0%93%D0%A7%D0%9F.pdf

11 http://vgmu.hse.ru/data/2013/01/14/1303209744/%D0%92%D0%B0%D1%80%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20134-147.pdf; http://ecsocman.hse.ru/data/2011/12/30/1270394323/%D0%93%D0%A7%D0%9F.pdf

12 http://vgmu.hse.ru/data/2013/01/14/1303209744/%D0%92%D0%B0%D1%80%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20134-147.pdf; http://ecsocman.hse.ru/data/2011/12/30/1270394323/%D0%93%D0%A7%D0%9F.pdf

13 http://vgmu.hse.ru/data/2013/01/14/1303209744/%D0%92%D0%B0%D1%80%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20134-147.pdf; http://ecsocman.hse.ru/data/2011/12/30/1270394323/%D0%93%D0%A7%D0%9F.pdf

14 http://vgmu.hse.ru/data/2013/01/14/1303209744/%D0%92%D0%B0%D1%80%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20134-147.pdf; http://ecsocman.hse.ru/data/2011/12/30/1270394323/%D0%93%D0%A7%D0%9F.pdf

15 http://vgmu.hse.ru/data/2013/01/14/1303209744/%D0%92%D0%B0%D1%80%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9%20134-147.pdf; http://ecsocman.hse.ru/data/2011/12/30/1270394323/%D0%93%D0%A7%D0%9F.pdf
1   2   3


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница