Опыт применения гчп в зарубежных странах




Скачать 449.34 Kb.
страница2/3
Дата22.04.2016
Размер449.34 Kb.
1   2   3

Использование механизмов развития инновационной деятельности в проектах ГЧП в России и за рубежом


Механизмы поддержки развития инноваций

Зарубежные страны

Россия

Венчурные инвестиции

Х

Х

Государственные институты развития (инвестиционные фонды и корпорации)

Х

Х

Прямое бюджетное финансирование (значимое)




Х

Институциональные структуры поддержки ГЧП и единый орган управления

Х




Инструменты поддержки экспорта

Х




Инфраструктурные оболочки для развития высокотехнологичного бизнеса: особые экономические зоны, технопарки, бизнес-инкубаторы и т.д.

Х

Х

Концессионнные проекты в инновационной сфере

Х




Методы проектного и облигационного инвестирования в инновационные проекты

Х




Национальное агентство по привлечению инвестиций

Х




Партнерство государства и частного сектора в виде подрядных контрактов, передачи гос имущества в доверительн6ое управление, предоставление государственного имущества в аренду или лизинг

Х

Х

Поддержка инициативных НИР грантами фондов

Х

Х

Программные гос инвестиции

Х

Х

Система дискуссионных советов для согласования интересов государства и бизнеса

Х

Х

Система финансово-экономических рычагов инициирования участия и поддержки частных компаний при реализации инновационных проектов: субсидии, гарантии, государственного кредитования, гарантийные фонды ссуд, кредитное поручительство, льготное кредитование

Х




Специальные организации и органы, ответственные за реализацию и организацию проектов

Х




Налоговые льготы

Х

Х

Юридические механизмы разделения рисков и ответственности в ГЧП

Х





2. Органы управления ГЧП

Позитивный, а еще больше негативный опыт, убедительно подтвердил тот факт, что для успешного развития ГЧП на практике необходима соответствующая организационная и законодательная база, а также специальный полномочный орган , отвечающий за распространение программ ГЧП. Комиссия ООН по социально-экономическому развитию отмечает, что в различных странах в настоящее время действует 51 институт развития ГЧП – 24, в Европе, 2 в Северной Америке, 5 в Южной Америке, 7 в Африке, 13 в Азии. На международном уровне функционируют 9 организаций, которые наряду с другими функциями занимаются проблемами ГЧП. Среди них – ООН, ЕБРР, Международная финансовая корпорация.

В мировой практике отсутствует единообразное понимание органов управления ГЧП (орган ГЧП, PPP Unit). К ним могут относиться органы различных форм и подчиненности: государственные, частные, смешанные, в составе министерств или независимые. Мировой банк , например, понимает под такими органами «любую организацию, созданную для осуществления и улучшения ГЧП… и имеющую мандат га управление проектами ГЧП». Аналогичное определение выработано ОЭСР: орган управления ГЧП это организация, задача которой состоит в оказании помощи правительству в создании, поддержке и оценке соглашений о ГЧП. 4
Функции такого органа разнообразны, но могут быть сгруппированы:


  1. Выработка политики, принципов и методов ГЧП, продвижение форм и методов ГЧП, предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, выработка стандартов (требования к партнеру, регламенты, документация).

  2. Координация деятельности органов государственной власти, занятых в проектах ГЧП, оказание услуг по экспертизе т.е., помощь в технических вопросах, информационно-аналитическая работа, консультационное сопровождение, а также помощь в досудебном решении споров.

  3. Образовательная деятельность, обучение и переобучение сотрудников государственных учреждений и частных компаний.

  4. Контроль и мониторинг проектов.

Важной функций является разработка основ экономической политики государства в области ГЧП, институциональных принципов, методов и форм привлечения бизнеса в проекты ГЧП. Важная часть работы – стандартизация документов и процедур. Во всех странах ГЧП связано с большим количеством нормативно-правовых актов, объемной документацией. На эти, так называемые транзакционные издержки, приходится значительная часть времени и средств. Снизить транзакционные издержки позволяет стандартизация процедур, требований к документам. Такие мероприятия снижают затраты, позволяют сократить сроки подготовки проекта, существенно сужает возможности коррупции, что позволяет избежать многих ошибок и повышает прозрачность проектов.

Например, национальный орган ГЧП Южно-Африканской Республики был создан (в 2000 году) в значительной мере для тог, чтобы противостоять натиску министерств, добивающихся своих целей финансирования в ущерб сбалансированности бюджета. Для этого был конкретный повод – Министерство финансов всерьез озаботилось вероятностью разбалансирования бюджета страны в случае реализации 30-летних контрактов ГЧП по строительству в стране двух исправительных учреждений и управлению ими, которые предложило Министерство общественных работ.

Одна из серьезных задач – организация образовательного процесса. Часто знания и компетенции не выходят за пределы оценки соотношения цены и качества. Но это только первые подходы. Значительно важнее понять стратегические, политические и концептуальные направления и результаты. Правительственным органам необходимо понять, какое место должно принадлежать ГЧП в развитии страны (или региона), иметь навыки переговоров с частным бизнесом, понимать риски и методы их минимизации, уметь выбирать оптимальные решения , исходя из множества условий.

Контракты ГЧП являются сложными юридическими документами. И от того насколько профессионально и компетентно они будут подготовлены во многом зависит успех проекта. Многие страны, даже имеющие опыт в области ГЧП, так и добились его масштабного распространения именно из-за недостаточной методологической и юридической подготовленности потенциальных участников.
Исследование опыта развитых стран позволяет выделить три основные группы центров:

1. Центры, функции которых ограничены оценкой проектов ГЧП, подготовленных исполнительными органами власти, а также разработкой методических рекомендаций



  1. Центры с максимально широкими функциями по развитию ГЧП, в том числе, предоставление комплексных консультаций исполнительной власти , содействие развитию деловой и политической среды , распространение лучших практик

  2. Центры с ограниченными функциями – только распространение опыта и лучших практик. Такие центры формируются на ранних стадиях и достаточно быстро расширяют свои функции и переходят во вторую или первую группу.

По подчиненности учреждения (центры) по развитию ГЧП подразделяются на:

  1. Структурные подразделения Минфина. Такая организация обеспечивает более тесное взаимодействие с органами власти, при этом минимизируются конфликты интересов. Однако, отсутствуют полномочия по принятию самостоятельных решений. По сути, это государственные учреждения с присущим таким организациям недостаткам в виде бюрократии.

  2. Самостоятельные институциональные единицы. К таким структурам отмечается большее доверие с частной стороны, для них характерен меньший штат и более высокая заработная плата, что привлекает хороших специалистов. Однако, в этом случае надо быть готовым к тому, что прохождение материалов в инстанциях может испытывать затруднения.

Источники финансирования:

1 Финансируемые из бюджета (подавляющее большинство центров)

2. Самоокупаемость за счет оплаты за предоставляемые услуги.

3. Смешанные источники.


При этом для всех центров , независимо от принципов функционирования и подчиненности/, источников финансирования характерно:

  • Не обладают правом принятия окончательного решения по ГЧП. Это прерогатива министерства финансов или другого органа исполнительной власти. Тем не менее, их решения весомы и, как правило, совпадают с окончательным решением.

  • Все центры занимаются бизнес-планированием.

  • Помощь в подборе консультантов и инициировании проектов.

  • Участвуют в процессе государственных закупок (запросы, анализ, помощь в заключении контракта).

Необходимо отметить, что законодательно и процедурно ГЧП не относятся к простым формам. Именно сложность и возрастающая популярность ГЧП вызвали необходимость создания специальных центров содействия ГЧП. Качественный скачок в большинстве стран-лидеров по ГЧП произошел именно после создания таких подразделений, при наличии разработанной правовой базы.
3. Особенности использования механизмов ГЧП в отдельных странах.

Общие принципы использования ГЧП в различных странах в зависимости от действующего законодательства, конкретных направлений экономической политике приобретают конкретные формы и особенности. Опыт отдельных стран, достигших успехов в освоении и применении ГЧП , убедительно доказывает, что именно адаптация механизмов ГЧП к конкретным условиям позволяет наиболее эффективно решать стоящие перед страной задачи.


ГЧП имеет давнюю историю. Еще в эпоху Древнего Рима мунисипы (аналог современных муниципалитетов) практиковали передачу в управление частным лицам объектов античной инфраструктуры – почтовых станций, портов, водоводов, рынков и бань.

Полезная практика была продолжена и в более позднее время.

Так, во Франции и Великобритании с 16 века власти старались привлекать частных предпринимателей, чтобы развивать за их счет экономическую деятельность, которая обеспечивала транспортное и коммунальное обслуживание граждан. Контроль над деятельностью компаний в этих сферах оставался в руках государства. В рамках этой бизнес-модели государство предавало частному лицу некое право, например, взимания платы с потребителя за пользование или оказание услуги, которая предоставлялась в обмен на новое строительство, реконструкцию объектов собственной инфраструктуры за счет инвестора.

Уходит в глубь истории и такая распространенная форма реализации крупных и долгосрочные проектов, как концессия. Во Франции первая концессия в области общественной инфраструктуры была предоставлена Адаму де Крапонну для постройки канала в районе долины Кро у города Салон-де-Прованс (1552 г.). Можно добавить , что в те времена форма концессии активно использовалась при строительстве мостов.

В Англии государственные концессии выдавались частным компаниям еще в 17-18 вв. Например, такие важные для морских держав сферы деятельности, как маячные службы в Англии и Уэльсе строились на принципах партнерства государства и бизнеса.

Но «золотым веком» концессий стал 19 век. С помощью этого механизма взаимодействия частного и государственного капитала были сооружены такие знаковые объекты как Суэцкий канал (1855) и Эйфелева башня (1887=1889). В России на концессионной основе строились в 19 веке железные дороги.

Несмотря на то, что в 20 веке роль концессий сократилась, они продолжают применяться во всем мире , причем достаточно активно. В развитых странах на первом месте в плане применения концессий стоит строительство автодорог, далее с некоторым отрывом следуют здравоохранение и образование. В странах с переходной экономикой (Болгарии, Чехии, Венгрии, Хорватии, Польше, странах Балтии) ГЧП и концессионная форма также находит место, однако в несколько иных сферах. Для этих стран приоритетным является создание материальной инфраструктуры, поэтому в первую очередь ГЧП применяется при строительстве транспортной сети, строительстве и реконструкции автодорог, портов , железных дорог. В развивающихся странах механизмы ГЧП пока не выходят за рамки сооружения автодорог и водоочистных сооружений, что критически важно, например, для африканских стран.

Более подробный анализ механизмов ГЧП в развитых странах раскрывает определенные страновые особенности. Так, в США ГЧП получило развитие преимущественно на муниципальном уровне. По данным Национального совета по ГЧП в США из 65 видов деятельности муниципальных властей город осуществляет 23 вида деятельности при помощи частных фирм. В Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашений о партнерстве , при этом на принципах ГЧП реализуется до 15% контрактов между бизнесом и государством, число реализуемых в настоящее время проектов превысило 1000. 5


3.1. Великобритания.

История развития ГЧП в Великобритании один из самых продолжительных. Если не углубляться в историю, а ограничиться современным периодом, что наиболее практично, то начальной точкой можно считать первые проекты 1981 года, относящиеся к перестройке лондонских доков. 6

Англия, которая считалась «больным человеком Европы», всерьез задумалась об экономическом курсе, который позволил бы победить хронический недуг. Попытки привлечения частного капитал к реализации инвестиционных проектов, инициатором которых выступало государство, предпринимались в рамках курса правительства Тэтчер на снижение влияния государства на экономику.

Но радикально ситуация стала меняться в 1992 году, когда правительство Дж. Мейджора объявило о новой форме ГЧП – «Частная финансовая инициатива» (PFI-Private Financial Initiative- ПФИ), заключавшейся в том, чтобы передать частному сектору функции финансирования строительства (эксплуатации, реконструкции, управления и др.) государственных объектов производственной и социальной сферы. В 1997 году лейбористское правительство Т.Блэра продолжило инициативу и направило усилия на укрепление частно-государственного партнерства. В этот период были реализованы такие масштабные и важные для столицы и страны проекты, как интегрированная система утилизации отходов на острове Уайт, строительство общественной библиотеки в г. Борн-мун, школ в Бриджпорте и Дорсете, домов престарелых в Суррее, северного кольца Бирмингема и железнодорожной сети Кройдона.

Сразу после объявления ПФИ Министерством финансов страны была сформирована группа, в которую вошли высококвалифицированные государственные служащие и представители Сити (Treasury Task Force – Силы выполнения заданий Казначейства) для оказания помощи государственным структурам по коммерциализации их деятельности. В практической плоскости для этого были организованы консультационные и информационные компании.

Внедрение ГЧП вызвало существенные изменения в институциональной среде государственного аппарата. Появилась новая специализация , которую условно можно охарактеризовать как «государственные гражданские контракты и концессии». Это заставило чиновников стать своего рода бизнесменами – покупателями услуг частного сектора, разрабатывать и принимать соответствующие регламентации.

В настоящее время ПФИ стала частью правительственной программы по развитию ГЧП в стране , которая включает в себя процессы приватизации и любые другие формы совместной деятельности государства и частного бизнеса в том числе предоставление гарантий. При этом основной задачей . которая решается в рамках проектов, выступает ожидание того, как их реализация повлияет на качество жизни населения (то есть конечная цель проекта, лежащая в социальной сфере), а не стремление государственных учреждений приобрести новые активы. В настоящее время ГЧП в стране имеют разную отраслевую направленность в том числе в социально-значимых –строительство школ и медицинских учреждений.

Основные особенности механизма взаимодействия:



  • Частная сторона берет на себя долгосрочные обязательства по обслуживанию какого-либо актива или услуги, в то время как правительство берет на себя долгосрочные обязательства по обеспечению спроса на данные услуги.

  • Существенную часть рисков берет на себя частная сторона.

  • В системе критериев оценки целесообразности проекта в качестве основного выступает соотношение цены и качества (value for money-VFM). При этом под VFM понимается сравнение стоимости затрат и ценности результатов, количественная и качественная оценка методов по вовлечению, использованию и управлению ресурсами..

В Великобритании риски, как правило, распределяются следующим образом: частная сторона несет риски, связанные с возведением объекта, недопоставки продукции, риски изменения спроса. Однако, государство гарантирует спрос на услугу или продукцию в определенных объемах, что существенно повышает привлекательность объекта в качестве инвестиционного.

Опыт Великобритании демонстрирует эффективность форм ГЧП, эта форма дает экономию по сравнению с любыми другими формами. Как правило, более 2/3 объектов ГЧП реализуется в установленные сроки и отсутствует перерасход установленного бюджета. По данным британского правительства, такие контракты обеспечивают до 17% экономии бюджета страны. Мировой опыт не столь оптимистичный – менее 1/3 частных инвестиционных проектов реализуется в срок и в рамках установленных заранее средств.

Такой эффективности применения ГЧП в немалой степени способствует создание соответствующей организационной структуры. Так, первый в истории центр развития ГЧП был создан в Великобритании в 1999 году (Partnership United Kingdom-Партнерство Соединенного Королевства – ПСК). Акционерами выступили частные компании (51%) и государство (49%). В рамках государственного участия 44,6 % принадлежит Казначейству Великобритании, а 4,4% Шотландскому правительству. Численность сотрудников 75 человек. Основные функции : помощь государству в отборе поставщиков и осуществление процесса закупок, управление проектами ГЧП на основе привлечения внешних консультантов. При этом четко и однозначно установлено, что в первую очередь необходимо проявлять заботу о соблюдении приоритетов государства на основе принципов VFM (цена – качество). Основная часть доходов, получаемых центром, формируется как плата государственных заказчиков за предоставляемые услуги по подготовке проектов ГЧП.

С целью минимизации конфликта интересов между государством и частным бизнесом был учрежден Консультационный совет, членами которого могут стать только государственные служащие. Совет не имеет права вмешиваться в процесс принимаемых ПСК решений, но в то же время обязан проводить мониторинг и анализ эффективности функционирования центра ГЧП с позиций соблюдения государственных интересов.

Законодательно предусмотрено, что государственные организации-заказчики по своему желанию могут обращаться либо в центр ГЧП, либо в другую коммерческую организацию, по консультированию ГЧП и инвестиционных проектов. Такое решение принято с целью сохранения конкурентной среды и обеспечение, таким образом, качества управления проектами и минимизации бюрократии. Однако, по факту большинство проектов реализуется с помощью ПСК. Помимо профессионализма немаловажно и то, что он функционирует под патронажем Казначейства, что добавляет ему вес в глазах предпринимателей.

Сам центр может быть стороной (акционером) в специальных проектных организациях (special purpose vehicle –SPV) создаваемых на начальной стадии проекта ГЧП. Пример – участие центра в проектной организации «Сотрудничество школ», где он является акционером совместно с министерством образования. В свою очередь эта организация является ответственной за целевую инвестиционную программу «Строим школы будущего».

В условиях кризиса (приблизительно с 2007 года) часть проектов осталась недофинансированной. С целью стимулирования проектов и их завершения в рамках Казначейства было создано подразделение по инфраструктурному финансированию проектов (infrastructure finance unit – TIFU). Оно было призвано решать такие задачи , как финансирование проектов при условии, что они соответствуют критериям, а также обеспечение коммерческой экспертизы крупных проектов.
Современные задачи центра и TIFU:


  1. Обеспечение дальнейшего развития методологических подходов к проведению государственных закупок

  2. Совершенствование юридической и договорной базы ГЧП

  3. Обеспечение большей предсказуемости и прозрачности при структурировании и реализации проектов ГЧП

  4. Снижение транзакционных издержек

  5. Совершенствование отчетности в ходе реализации проекта, повышение ее системности и информативности

  6. Развитие гарантийных инструментов и механизмов привлечения финансирования в тех случаях, когда государство выступает сначала заемщиком, а потом кредитором частной стороны результатом чего должно быть снижение стоимости привлеченных ресурсов..

Мировой практикой признано, что опыт Великобритании не только наиболее продолжительный по времени, но и может служить образцом для других стран.

3.2. Ирландия.

Взаимодействие между государственным и частным сектором началось со сферы здравоохранения и образования, строительства и модернизации больниц и школ. Также в стране широко практикуется передача управления автодорогами в частные руки. Импульс развитию ГЧП дала общая для все стран проблема – дефицит средств. Первые подходы относятся к 1998 году, а в декабре 1999 года был принят Национальный план развития на 2000-2006, в котором ГЧП назван как один из рычагов подъема экономики. 7

Согласно законодательству существует четкое распределение рисков между государством и предпринимателями, в то время как частному сектору разрешено предоставлять определенные услуги, использовать инфраструктуру на принципах, отличных от стандартных государственных закупок. Иными словами, открывался путь для ГЧП. Развитие на первоначальных этапах шло весьма осторожно, тем не менее, наблюдалось продвижение в этом направлении, в результате чего Ирландия находится в лидерах по применению ГЧП. 8

Развитию ГЧП в стране способствуют три фактора:


1. Была предоставлена законодательная и организационная возможность быстрого вхождения в проекты ГЧП заинтересованных сторон. Особенно важно, что правительство обеспечило полную прозрачность для частной стороны в части получения любой информации по проектам

2. Улучшение ситуации с бюджетом позволил правительству уделить внимание макроэкономическим, социальным и другим эффектам от ГЧП по сравнению с борьбой за увеличение налоговых поступлений

3. Несмотря на ряд институциональных сложностей, которые отмечались в пилотных проектах, было принято решение о необходимости доведения до конца каждого начатого проекта. Это был весомый аргумент в пользу применения ГЧП и повысило привлекательность таких проектов.

Непосредственно закон о ГЧП был принят 22 марта 2003 года. Это дало толчок ГЧП, и к середине 2003 года было одобрено 36 крупных проектов, при средней стоимости каждого 6,4 млн. Евро. Наряду с такими относительно крупными проектами началась реализации еще сотни менее значительных. Большинство из них связано с водными ресурсами, а самые крупные с дорожным строительством. В целях стимулирования ГЧП также было создано Национальное финансовое агентство развития. Его основные функции - мобилизация финансовых ресурсов для проектов ГЧП и оказание консультационной помощи министерствам и ведомствам в подготовке и реализации ГЧП.

Подавляющее большинство инициатив реализовано на уровне муниципалитетов. Правительство начало практику грантов муниципалитетам, чтобы стимулировать небольшие проекты в сферах, напрямую связанных с наиболее насущными задачами развития инфраструктуры – бизнес-парки, культура, досуг, образование, туризм, доступное жильё.

Несмотря на усилия государства по стимулированию частного бизнеса к совместным проектам, количество проектов ГЧП росло не так быстро, как ожидалось. Препятствием выступила более длительная процедура оформления контрактов, по сравнению с той, на которую рассчитывал бизнес. В результате в общем объеме инфраструктурных проектов на ГЧП приходится 5%, в то время как планировалось выйти на показатель в 10%.

1   2   3


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница