Опыт применения гчп в зарубежных странах




Скачать 449.34 Kb.
страница1/3
Дата22.04.2016
Размер449.34 Kb.
  1   2   3
Опыт применения ГЧП в зарубежных странах
Механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) используются для привлечения частных компаний с целью долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой по широкой гамме ГЧП-объектов. Выбор первоочередного направления реализации ГЧП-проекта зависит от уровня социально-экономического развития и приоритетности задач конкретной страны или региона. Разнообразие видов, форм и сфер использования ГЧП превращают их в универсальный механизм решения различного рода долгосрочных задач в широком диапазоне сфер деятельности – от реализации исключительно социальных и инфраструктурных проектов общегосударственного значения до разработки и адаптации особо перспективных технологий для новых точек роста там, где сосредоточены значительный научный потенциал и человеческий капитал.
1. Обзор опыта зарубежных стран. Основные принципы использования ГЧП.

Зарубежный опыт реализации проектов с применением механизмов ГЧП работает долгое время и постоянно совершенствуется. В современной рыночной экономике в ее зрелой форме механизмы ГЧП являются матрицей, в которой государственные институты (по вертикали) и структуры частного бизнеса (по горизонтали) интегрируют имеющиеся у них ресурсы для достижения синергетического (взаимоусиливающегося) эффекта, а не простого сложения возможностей. В этой связи интерес к ГЧП неуклонно возрастает. Возможность привлечения частного капитала к решению государственных проблем в социальной сфере, бесспорно, привлекательна, особенно в условиях практически перманентных кризисных явлений и напряженных бюджетов. Целесообразность применения механизмов ГЧП широко признается правительствами разных стран, а в ряде из них даже отражается в бюджетах, опирается на разработанное законодательство, занимает значительное место в программах экономического развития. Расширяется круг стран, в которых активизация взаимодействия между государством и частным бизнесом становится приоритетным.

Темпы развития и степень зрелости механизмов ГЧП различаются от страны к стране в зависимости от законодательства, экономической политики государств, традиций управления экономикой. В Европе лидерами выступают Великобритания, Франция, Германия, достаточно активно применяется ГЧП также в Испании. Например , в 2010 году из числа всех соглашений по ГЧП в Европе на Великобританию приходилось 39%, на Францию – 17%, Германию -13%, Испанию – 12%. На все остальные европейские страны – 20%.

Мировой опыт свидетельствует о том, что в процессе развития практика применения ГЧП в отдельных странах проходит три стадии.


На первой стадии решаются базовые задачи и создаются организационно-правовые условия развития ГЧП


    • Разработка стандартов и законодательства в области ГЧП

    • Создание государственного органа по реализации ГЧП

    • Разработка структуры соглашений ГЧП (принятие решений, типовые соглашения)

    • Создание системы взаимодействия государства и частного бизнеса

    • Построение открытого рынка для участников ГЧП

    • Использование опыта других стран, налаживается информационно-аналитическая работа

На второй стадии, по мере накопления опыта практической работы и успешной реализации ряда проектов осуществляется




  • Создание департаментов ГЧП в министерствах, отвечающих за реализацию ГЧП

  • Разработка новых моделей и форм взаимодействия

  • Расширение сфер применения механизмов ГЧП

  • Вовлечение новых источников финансирования, создание стимулов для их подключения

  • Использование ГЧП для развития сектора услуг

  • Количественный рост проектов ГЧП

Для третьей стадии характерно




  • Дальнейшее совершенствование моделей ГЧП

  • Совершенствование системы оценки рисков

  • Увеличение жизненного цикла проектов ГЧП

  • Привлечение институциональных инвесторов (пенсионных и паевых фондов) для участия в ГЧП

  • Совершенствование системы государственного участия в ГЧП

  • Совершенствование системы подготовки кадров для работы в системе ГЧП

Несмотря на достаточно продолжительную историю ГЧП, многие государства все еще находятся на первой стадии развития ГЧП. В этих странах все еще заняты разработкой стандартов и законодательной базы для ГЧП. Причем для них характерна склонность к ускоренному внедрению ГЧП без глубокого понимания того, как их реализовывать в специфических условиях своих стран. На таком пути они подвергают себя и своих партнеров риску повторения ошибок, которые уже проходили на ранней стадии развития ГЧП страны, которые достигли определенного прогресса на этом направлении. Во избежание подобных ошибок странам, находящимся на ранних этапах внедрения ГЧП, в высшей степени целесообразно использовать опыт, накопленный странами, уже прошедшими этот путь. Например, Великобритания обладает опытом в области строительства школ, больниц и создания военной инфраструктуры; Австралия и Ирландия в области дорожного строительства, Нидерланды в области строительства муниципального жилья.

В настоящее время на третьей стадии развития и применения ГЧП находятся лишь Великобритания и Австралия. На подступах к этой ступени Ирландия. На второй стадии – большинство развитых европейских стран (Франция, Испания, Италия, Греция, Германия), а также США, Канада, Япония и Новая Зеландия. На начальном, первом этапе развития рынка ГЧП находятся страны Восточной Европы, Латинской Америки, а также страны СНГ, включая и Россию.

Между тем страны, даже не имеющие опыта в использовании ГЧП, в случае необходимости используют его возможности с достаточно высокой эффективностью, что позволяет решать сложные и масштабные задачи. Наглядным примером может служить ситуация с новыми членами ЕС: странами Центральной Европы и Балтии (Чехией, Эстонией, Венгрией, Латвией, Литвой, Польшей, Словенией и Словакией – странами EU8). После вступления в ЕС эти страны должны были решить сложную проблему: сократить существующий дисбаланс по качеству и доступности государственных услуг и при этом обеспечить финансовую стабильность, прежде всего в плане бюджетной дисциплины. В начале своего перехода к рыночной экономике они, как и другие страны данного региона, унаследовали обширные инфраструктурные сети, которые находились в очень плохом состоянии и негативно влияли на их экономику. К решению данной проблемы подошли с позиций возможности использования ГЧП. 1

По оценкам берлинского института по экономическим исследованиям DIW, общая стоимость инвестиций (государственных и частных) в указанные страны с начала 1990-х по 2005 г. Составила 100 млрд. евро. При этом суммарные инвестиционные потребности стран EU8, включая Болгарию и Румынию, составляли около 500 млрд. евро. Эта сумма примерно соответствовала 5 % годового ВВП стран EU8 за 2003 г., включая Болгарию и Румынию. Притом предполагалось, что инвестиции будут осуществляться более 15 лет.
Сферы, в которых используются механизмы ГЧП, характеризуются большим разнообразием.


  • Традиционно на первых местах стоят отрасли транспорта и транспортной инфраструктуры. В этой сфере практикуется строительство и эксплуатация трубопроводов, железных дорог и автомагистралей, в последнее время развиваются системы мониторинга и управления движением.

  • Жилищно-коммунальное хозяйство- обслуживание населения, обновление и эксплуатация коммунальных сетей, водоснабжение, утилизация мусора

  • Экология- создание, обслуживание и эксплуатация городских и загородных парков с правом эксплуатации природных ресурсов и экологического туризма

  • Строительство и поддержание в должном порядке объектов недвижимости различного назначения

  • Поддержание общественного порядка

  • Телекоммуникации

  • Финансовый сектор


1.1. Отраслевой аспект использования механизмов ГЧП

Приоритетная отрасль, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП, зависит от социально-экономического уровня развития страны и реализуемой политики государства. Во всем мире ГЧП преимущественно используется при реализации инфраструктурных проектов в транспортной сфере. Чем выше уровень производительности труда, уровень потребления ВВП на душу населения, уровень социальной защиты, качество медицинского обслуживания и образования, средняя продолжительность жизни, тем чаще используется ГЧП в таких отраслях, как здравоохранение и образование. В развивающихся странах здравоохранение и образование находятся далеко позади отраслей, связанных со строительством и реконструкцией автодорог. Проекты в других, не менее важных, но менее приоритетных отраслях (ЖКХ, оборона, пенитенциарные учреждения, развлечения, туризм, железнодорожный и трубопроводный транспорт и пр.) в большинстве стран занимают в структуре ГЧП от 30 до 45 %.

Аналитиками замечено наличие прямой зависимости между уровнем экономического развития страны и отраслями, в которые привлекается частный капитал. Высокий социально-экономический уровень развития ряда стран, эффективное функционирование сектора реальной экономики, решение в целом базовых проблем материального обеспечения позволяет им уделять больше внимания социальной сфере. Так, страны «Большой семерки» и другие, достигшие аналогичного уровня развития, в качестве приоритетных сфер рассматривают отрасли здравоохранения и образования.

В развивающихся странах и странах с переходной экономикой эти сферы пока не занимают места среди первоочередных задач. Как правило, в таких странах основные финансовые потоки направляются в производственную и транспортную инфраструктуру- строительство дорог, портов, железных дорог, аэропортов. Например, в государствах с переходной экономикой (страны Центральной и Восточной Европы, страны Балтии) отрасли «здравоохранение» и «образование» в системе ГЧП занимают строчки после инфраструктурных объектов – автодорог, мостов, легкого наземного метро, аэропортов.

Таким образом, в последнее время постепенно наблюдается смещение в сторону образования и медицинского обслуживания. К концу первого десятилетия текущего века сфера образования по количеству заключенных контрактов потеснила транспорт на второе место. В сфере образования заключается приблизительно 35% всех контрактов в рамках ГЧП. Третье и четвертое место закрепилось за здравоохранением и общественными услугами. С привлечением частного капитала ведется строительство и обновление больниц, школ и других учебных заведений. Примечательно, что в случае инвестирования в эти сферы частный бизнес получает право на развивающую застройку прилегающих территорий. В Великобритании, где хорошо освоена система ГЧП , на первых позициях стоит образование, затем следует здравоохранение и оборонные объекты. В Финляндии пока дорожные концессии лидируют, но непосредственно вслед за ними идут проблемы школы и высшего образования, в Ирландии- распределение аналогичное – основное внимание транспорту и образованию. В ряде стран, например Нидерландах и ЮАР , лидерство по ГЧП удерживают другие сферы, но многие проблемы , связанные с образованием и здравоохранением, решаются с привлечением частных компаний.

Если анализировать использование ГЧП- проектов по странам, рассматривая их в соответствии с классификацией ООН, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картины будут меняться от страны к стране. Так, анализ 915 случайно выбранных проектов ГЧП в странах с разным уровнем развития экономики показал, что здравоохранение стоит на 1-м месте только в странах “Большой семерки” (184 из 615 проектов, или 29,92 %), на втором месте образование – 138 проектов, на третьем автодороги - 92 проекта. Исследование ГЧП в отдельных странах продемонстрировало, что в каждой стране свои приоритеты – в США автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании – здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии –образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение. 2

Данные по США нарушают зависимость, согласно которой проекты ГЧП в зависимости от уровня экономического развития смещаются из сферы материального производства в образование, здравоохранение и услуги. В США на первых позициях прочно укрепилось дорожное строительство, хотя страна относится к мировым экономическим лидерам. Объяснение можно найти в специфике того места, которое автомобиль занимает в жизни и экономике США (автомобильный транспорт неотъемлемый компонент жизни американца, и существенная часть промышленных поставок также обеспечивается автомобилями), а также территории страны и необходимости выстраивать и поддерживать транспортные коммуникации.

Отдельно стоит отметить перераспределение отраслевых приоритетов в европейских проектах ГЧП за последнее время. По итогам 2010 г. Лидером по количеству соглашений ГЧП в ЕС является сфера образования (34 %), ощутимо опережающая традиционную для ГЧП транспортную сферу (21 %). Значительные позиции в общем объеме сделок ГЧП занимает и здравоохранение (17 %). Важно и то, что по объему сделок в 2010 г. “нетранспортные” сегменты в целом впервые заняли более половины суммарной стоимости проектов ГЧП. А совокупная доля образования и здравоохранения возросла до 35 % по стоимости и до 51 % по количеству сделок.

Практика развития социальной инфраструктуры на основе модели ГЧП апробирована во многих государствах. К строительству и управлению больницами , школами и даже тюрьмами развитые страны начали привлекать частный сектор после строительства и модернизации базовых отраслей - транспорта , энергетики и других . Так , в Германии ГЧП активно применяется при строительстве объектов в сфере образования , в Австралии развита практика участия частных компаний в реконструкции , строительстве госпиталей , больниц , а также управления этими учреждениями . При применении общей принципиальной схемы в разных странах есть свои специфические особенности, позволяющие наиболее эффективно встроить механизмы ГЧП в экономику. Например, в Германии медицинские учреждения приватизируются за сравнительно небольшие деньги в обмен на инвестиции и обязательства по государственному заказу. В Швеции же разрешено брать в аренду больницы, лаборатории, службы скорой помощи.

Наибольшего распространения концепция ГЧП получила в странах с развитой рыночной экономикой и с устоявшимися традициями взаимодействия государства и частного сектора. Однако, несмотря на сходство многих позиций, в организации ГЧП в разных странах отмечаются и определенные различия. Так, в англо-саксонском мире при выборе частного партнера проводится три отдельных конкурса: на проектирование, на строительство, на управление. Во Франции, напротив, существует единый конкурс на все виды работ или услуг. Практика применения ГЧП в ряде западноевропейских стран показывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать самостоятельно и независимо друг от друга

В последние годы в некоторых странах появились проекты партнерства в сферах, прежде считавшихся исключительной прерогативой государства. Например, в США, Германии и Великобритании внедряются схемы ГЧП, позволяющие совместить преимущества государственного планирования и частной заинтересованности в выполнении национальных проектов в области космической разведки. К примеру, Национальное агентство геопространственной разведки США (NGA) заключило два контракта NextView с компаниями DigitalGlobe (дата заключения – сентябрь 2003 г.) и GeoEye (дата заключения сентябрь 2004 г.), соответственно, на 530 и 500 млн. долл. Для повышения качества разрешения поступающих из космоса снимков. В соответствии с контрактами эти компании разработали и в 2006-2007 гг. запустили спутники двойного назначения WorldView и OrbView-5 с аппаратурой для съемки Земли с пространственным разрешением 0,45 м. Росту интереса к механизму ГЧП в странах Европы в 1990-е гг. во многом способствовали, с одной стороны, ускорение экономического роста, с другой – усиление интеграционных процессов среди европейских стран и образование Европейского союза (ЕС). И то и другое потребовало ускоренного развития инфраструктуры: как создания новых, так и модернизации старых инфраструктурных сетей. Все это, в свою очередь, требовало огромных финансовых затрат.3
1.2. Эволюция форм и направлений применения ГЧП

Развитие ГЧП происходит различными темпами в зависимости от конкретных страновых уловий: если в Великобритании, Франции, Германии и Испании данный рынок уже достаточно сформирован, то другие страны еще только начали развивать такого рода программы. В то же время многие страны ЕС не обладают значительным опытом в применении ГЧП, а некоторые не имеют его вообще. Если же говорить о динамике развития проектов ГЧП в ЕС, то объемы таких соглашений неуклонно росли вплоть до 2007 г. Однако последовавший вслед за этим мировой кризис значительно сбавил активность взаимодействия частного сектора с госструктурами. Впрочем, уже результаты 2010 г. Явно продемонстрировали готовность европейских ГЧП к восстановлению докризисных объемов в краткосрочном периоде до максимальных показателей 2007 г. – 29,6 млрд. евро, а в дальнейшем – и превысить их.

По количеству соглашений ГЧП бесспорным лидером является Великобритания, на экономику которой по итогам 2010 г. Приходится 44 сделки из 112 проектов в ГЧП в целом по ЕС. С 1990 по 2009 г. Доля Великобритании в общеевропейском количестве проектов в ГЧП составила 67,1 %, а по их стоимости – 52,5 %. Следующие результаты по численности и стоимости соглашений ГЧП в общем объеме ЕС за аналогичный период продемонстрировала Испания – 10,1 % и 11,4 %, соответственно. На третьей позиции Франция – 5,4 % и 5,3 %. Если же говорить о показателях 2010 г., то во Франции было реализовано 19 проектов в рамках ГЧП.

По объему и количеству подписанных контрактов рынок Великобритании превышает все прочие рынки Европы: в течение 2001-2008 гг. в Великобритании было подписано 536 проектов на сумму 60 млрд. фунт., исключая очень большие контракты, связанные со строительством туннеля под Ламаншем и лондонским метрополитеном, по сравнению с 215 проектами на сумму 37 млрд. фунтов в остальных странах Европы.


Необходимо отметить, что ГЧП не является панацеей, инструментом , решающим все проблемы автоматически. Опыт использования ГЧП знает как положительные, так и негативные примеры. Среди положительных – расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве (Польша). Более 85 % страны пользовалось именно этим аэропортом. В результате интенсификации связей с западом пассажиропоток увеличился почти вдвое, что потребовало принять экстренные меры в короткие сроки. На открытом европейском конкурсе победила германская фирма «Хохтиф АГ», разработавшая специальную модель финансирования реконструкции аэропортов стран Центральной и Восточной Европы на основе ГЧП. Для реализации проекта был сформирован консорциум , в который вошли в том числе и многие малые и средние фирмы Германии и Польши. Стоимость проекта составила 153,4 млн. евро. До 80% финансирования пришлось на частную сторону. Успешность реализации способствовало тому, что генеральный подрядчик впоследствии принял участие в реконструкции аэропортов Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея.

Пример негативно свойства произошел в Чехии и связан с крупным инфраструктурным проектом. Для его реализации за образец была взята британская модель «Частной финансовой инициативы». Однако недостаток опыта и недостаточная подготовленность государственной стороны не позволили реализовать проект с удовлетворительным результатом. Частным партнером для сооружения участка автобана D 47 протяженностью 80 км была предложена , на первый взгляд, приемлемая схема. Однако государственная компания не смогла оценить все риски, тем более, что частный партнер оказался не вполне состоятельным и компетентным. В итоге все риски были переложены на государство, проект был свернут, причем пришлось выплатить крупную неустойку потенциальному частному партнеру.


1.3. ГЧП в инновационной сфере

В применении ГЧП нашла отражение и такая тенденция, как повышение роли науки и инновативности в развитии. Кроме того, со сферой образования тесным образом связано развитие науки и инновационного процесса, который в настоящее время выдвинут в число приоритетных задач развития нашей экономики. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что одним из эффективных механизмов активизации инновационного развития является использование механизмов ГЧП. На этом направлении наблюдается разнообразие методов и форм организации инновационных процессов и спектр мероприятий по косвенной поддержке. Сегодня механизмы ГЧП становятся важнейшим направлением активизации инновационной деятельности и , следовательно, актуальны для России.

В современных условиях особую актуальность приобретают вопросы, связанные с применением ГЧП в инновационной области, когда из-за высокого риска, связанного с повышенной сложностью достижения требуемого результата особенно желательна поддержка государственных структур на различных стадиях создания и рыночного освоения инноваций. В настоящее время относительная роль государственно-частного партнерства в инновационной политике различна в разных странах, но проявляется тенденция к расширению применения механизмов ГЧП и влиянию таких форм взаимодействия государства и бизнеса на инновационную активность. Исключительная важность ГЧП партнерства как эффективного инструмента реализации инновационной политики признается ведущими зарубежными странами. Программы ГЧП, стимулирующие тесные контакты между научными, образовательными и промышленными секторами экономики характерны для всех развитых стран. Наиболее успешные рынки проектов- Великобритания, США, Ирландия, Израиль, Франция, Япония, Италия , Германия. Основой механизма ГЧП в инновационной сфере является организация совместной деятельности государственных научных организаций, государственных образовательных учреждений, частного и финансового бизнеса.

Формы и механизмы ГЧП при существующих различиях в деталях в разных странах имеют принципиальные общие черты, отраженные в общей постановке задачи и целей применения ГЧП – роль государства состоит в том, чтобы содействовать производству фундаментальных знаний и технологий стратегического характера, а также в создании инфраструктуры и благоприятного климата для инновационного деятельности частных компаний, а роль частного сектора в создании технологий на основе собственных исследований и разработок и рыночном освоении полученных в результате научных изысканий результатов (технологий и материалов).

Государство финансирует в основном фундаментальные исследования, осуществляемые университетами, лабораториями и институтами, оказывает селективную поддержку изобретениям и разработкам в частном секторе . При этом мировой тенденцией является сокращение доли средств, выделяемых науке со стороны бюджета и стабилизация или сокращение объёмов государственного заказа. Все более значительная часть отводится частному сектору. В Великобритании с 1975 по 1995 год доля государства в финансировании НИОКР сократилась с 54 % до 34 %, а доля частного возросла с 38% до 48%. Доля бюджетных средств продолжает сокращаться и в настоящее время, хотя более медленными темпами. В США процесс огосударствления науки замедлился еще в 70-е годы, что наблюдалось в объемах финансировании всех стадий научного цикла.

Тем не менее, западные модели предполагают, как правило, доминирование государственного финансирования на ранней стадии инновационного проекта, когда требуются «деньги для посева» (seed money) и надежные гарантии для начала исследований или внедрения инновационного продукта. В Германии, Франции, Голландии доля государства в общих инвестициях при создании инновационной инфраструктуры составляет 75%, Великобритании – 60%. На последующих фазах эксплуатации и функционирования объекта ситуация меняется в сторону частного сектора.

Примечательно, что распределение бюджетных средств на стимулирование научных исследований и технологических разработок имеет заметные страновые различия. В странах ЕС превалирует диверсифицированный подход к распределению ресурсов между частными фирмами, в США средства, направляемые государством в НИР частного сектора, сконцентрированы в небольшом числе компаний. Так, всего 0,5% американских компаний получают 84% государственных ассигнований на НИР.

Характерно, что доминирование государственных средств в научных исследованиях наблюдается в странах с относительно менее развитой и эффективной экономикой. Также ориентация на государственные ассигнования присущи странам так называемого Восточного блока. В этих странах на долю государственного финансирования в НИР приходится более 50% - Португалия, Греция, Польша, Венгрия, Румыния, Болгария. Однако и в этих странах наблюдается постепенный дрейф в сторону модели с доминированием частного сектора. Мировая практика убеждает, что частный капитал (а на ранних стадиях с использованием возможностей государственных финансов) обеспечивает повышенную динамику в научных исследованиях, ускоряет внедренческий процесс, а также повышает способность экономики к восприятию инноваций зарубежного происхождения.

Наиболее распространенные формы, применяемые для вовлечения частного капитала в научные изыскания и инновационное развитие экономики – концессии, контракты, аренда, соглашения о разделе продукции, совместные предприятия и некоторые другие.

При этом государство эффективно контролирует эту сферу стратегической важности. Регулирующая деятельность государства и инновационной сферы осуществляется в следующих направлениях: разработка стратегии взаимодействия государства и бизнеса, формирование институциональной сферы для разработки и реализации партнерских проектов, организация управления партнерством, разработка и совершенствование методов и механизмов, позволяющих реализовать на практике взаимодействие частного и государственного ресурса.



  1   2   3


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница