О федеральном бюджете на 2003 год” Общие положения




страница1/10
Дата11.05.2016
Размер1.67 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Счетной палаты Российской Федерации

на проект федерального закона

О федеральном бюджете на 2003 год”


1. Общие положения

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” (далее - Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации” и иными актами законодательства Российской Федерации.*

При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства” (далее - Послание Президента Российской Федерации) и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О бюджетной политике в 2003 году” (далее - Бюджетное послание).

Счетной палатой в Заключении использованы результаты осуществленных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Проанализирована работа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, главных распорядителей средств федерального бюджета, иных участников бюджетного процесса по составлению проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” (далее - законопроект) и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2003 год, проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов параметров основных показателей.



1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Перечень и содержание документов, представленных в составе материалов к законопроекту, в основном соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем План развития государственного и муниципального секторов экономики на 2003 год не содержит показателей и информации, установленных статьей 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В нем отсутствуют перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий, сведения о предельной штатной численности государственных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств, сводный план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями по главным распорядителям бюджетных средств.

Перечень и содержание материалов по ряду федеральных целевых программ и программ развития регионов не соответствуют статье 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2003 год представлен без необходимых расчетов и обоснований.

Правительством Российской Федерации одновременно с законопроектом не представлен доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции, как это предусмотрено статьей 19 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ “О соглашениях о разделе продукции”.

2. Анализ соответствия проекта федерального закона

О федеральном бюджете на 2003 год”



Бюджетному кодексу Российской Федерации

и иным актам законодательства Российской Федерации

2.1. Анализ законопроекта позволяет сделать вывод о том, что Правительством Российской Федерации не принято достаточных мер по формированию проекта бюджета в строгом соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

2.2. Законопроект не основывается на Плане развития государственного и муниципального секторов экономики, как это установлено статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и соответственно План предоставления государственных и муниципальных услуг не предопределяет размера бюджетных ассигнований главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета.

Представленным законопроектом не предусмотрено утверждение источников финансирования дефицита федерального бюджета по основным видам привлеченных средств, что не соответствует статье 93 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В законопроекте не предусматривается утверждение предельного объема государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением государственных кредитов, предоставляемых государствам - участникам Содружества Независимых Государств, а также предельного объема государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией государствам - участникам Содружества Независимых Государств, что противоречит статьям 124 и 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В нарушение пункта 1 статьи 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Программе предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям на 2003 год не указаны цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, объем кредитов, предоставленных в 2002 году.

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации не определены специальным федеральным законом и не предусмотрены в законопроекте, что не соответствует статьям 135 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом не определены цели предоставления бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов, порядок предоставления, условия их оплаты и возврата, что противоречит пункту 1 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В нарушение пункта 3 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации в законопроекте не установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года. Статья 71 законопроекта устанавливает лимиты налоговых кредитов, рассрочек, отсрочек уплаты федеральных налогов и сборов только в пределах финансового года.

В законопроекте не установлены предельные объемы обязательств по государственным гарантиям, что не соответствует пункту 4 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В расчетах к проекту федерального бюджета на 2003 год учтена отмена налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, утвержденного Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 120-ФЗ “О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте”. При этом федеральный закон об отмене указанного налога по состоянию на 26 августа 2002 года не принят, что противоречит статье 180 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.

2.3. Предлагаемое в законопроекте распределение налоговых доходов консолидированного бюджета по уровням бюджетной системы Российской Федерации не позволяет обеспечить исполнение статьи 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с представленным Перечнем законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых приостанавливается на 2003 год в связи с тем, что законопроектом не предусмотрены средства на их реализацию, действие части двенадцатой статьи 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации предлагается на 2003 год приостановить. Пропорции распределения ряда налоговых доходов и сборов в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации утверждаются на срок менее трех лет, что не в полной мере соответствует статье 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2.4. Правительством Российской Федерации не внесены соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяющие правовой статус финансового резерва, механизмы его образования, порядок использования и учета его средств, на что было указано в Бюджетном послании. При этом в законопроекте отсутствует предусмотренное в 2002 году положение о представлении в Государственную Думу отчета о порядке и об объемах размещения средств финансового резерва, о направлениях их расходования.

Статьей 3 законопроекта предусматривается сохранение принципов формирования, использования и управления финансовым резервом, действующих в соответствии со статьей 2 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год”, за исключением размещения средств финансового резерва (такая норма в законопроекте отсутствует).



2.5. Статьи 1, 15, 17, 26, 27, 81, 87 законопроекта противоречат статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджета и поступления из источников его финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Нормами статей 7, 10, 21, 40, 70, 76, 77, 78 законопроекта предполагается увеличение ресурсной части федерального бюджета сверх сумм, определенных законопроектом, в том числе приложением 5 к законопроекту, при этом оценка объемов поступлений не осуществлена, что нарушает статью 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающую принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, означающий, что все доходы и расходы бюджетов, иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме, а также статью 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета.



2.6. Нормы статей 9, 11 законопроекта не соответствуют нормам статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений, и нарушают принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Меры, предусматриваемые статьей 81 законопроекта за установление факта использования не по целевому назначению субвенций и субсидий на финансирование дорожного хозяйства, не соответствуют статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Нормы статьи 73 законопроекта о санкциях при нарушении сроков возврата и использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета не соответствуют нормам статьей 289 и 290 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Статьи 62 и 105 законопроекта в части санкций содержат положения только об изъятии в федеральный бюджет средств, использованных не по целевому назначению, и не предусматривают положений об ответственности, как это установлено статьями 289 и 290 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 118 законопроекта, устанавливающая, что обеспечение территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам дополнительных доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты по результатам проведенной контрольной работы может осуществляться на договорной возмездной основе с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, не соответствует нормам Налогового кодекса Российской Федерации.

Не обоснована в достаточной степени статья 23 законопроекта, в соответствии с которой предлагается освободить ОАО “КАМАЗ” от уплаты начисленных и не взысканных Российским агентством по государственным резервам штрафов и пеней.



2.7. Нормы и положения статей 4, 35, 112 и некоторых других статей законопроекта расширяют полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными статьями 228, 229, 233, 234 и другими статьями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, в соответствии с нормами статьи 4 законопроекта Правительству Российской Федерации предполагается предоставить исключительное право перераспределять в течение года средства федерального бюджета по странам-заемщикам, включенным в Программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным финансовым организациям. Статьей 35 законопроекта Правительству Российской Федерации предоставляется право в ходе исполнения Федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” вносить по представлению главных распорядителей средств федерального бюджета изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета без ограничения пределов вносимых изменений. В соответствии со статьей 112 законопроекта Правительство Российской Федерации вправе выделять в 2003 году субвенции и субсидии организациям любой организационно-правовой формы и формы собственности и определять порядок их предоставления, что расширяет сферу применения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, разрешающей предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета только в случаях, предусмотренных федеральными и региональными программами и федеральными законами.

2.8. Статьей 83 законопроекта на 2003 год предусматривается установление соотношения между минимальным размером оплаты труда и среднегодовой величиной прожиточного минимума только трудоспособного населения в размере 21,6%, что ниже уровня (24,4%), установленного Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2002 год”, и противоречит пункту 2 статьи 5 Федерального закона “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”, в соответствии с которым минимальный размер оплаты труда поэтапно повышается до величины прожиточного минимума.

2.9. Всего из 124 статей законопроекта 25 статей частично или полностью не соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем и темп роста валового внутреннего продукта (далее - ВВП), уровень инфляции (декабрь к декабрю) являются исходными для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Однако в отличие от предыдущих лет параметры указанных макроэкономических показателей в законопроекте не зафиксированы.



2.10. Размеры бюджетных ассигнований, устанавливаемые законопроектом, не учитывают в полном объеме требования действующего законодательства, в частности, статьи 2 Федерального закона от 3 апреля 1996 г. № 29-ФЗ “О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов”, статьи 34 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ “Об использовании атомной энергии” (указанные законы не включены в Перечень законодательных актов, действие которых приостанавливается на 2003 год), статьи 45 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3612-1 “Основы законодательства Российской Федерации о культуре”, статьи 40 Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”, статьи 15 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике” (законы включены в Перечень законодательных актов, действие которых приостанавливается на 2003 год).

Имеются и иные несоответствия норм, содержащихся в законопроекте, и в действующих законодательных актах.

В соответствии с Бюджетным посланием указанные противоречия требовалось устранить путем внесения необходимых изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты либо их полной отмены.

Однако уже несколько лет подряд Правительством Российской Федерации предлагается Федеральному Собранию Российской Федерации приостановить полностью или частично нормы действующих законодательных актов в связи с отсутствием средств на их реализацию. Пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации такая возможность предусмотрена.

Несмотря на это, по мнению Счетной палаты, финансирование, предусмотренное такими нормативными актами, не может быть приостановлено в разовом порядке федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Принятие подобных решений подрывает основы законодательства Российской Федерации, требует более тщательного и взвешенного подхода, так как эффективное исполнение законодательных актов возможно лишь при условии комплексного применения всей совокупности их норм и положений. Счетная палата полагает, что при внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации данную норму необходимо исключить.

2.11. Назрела необходимость в проведении инвентаризации действующего законодательства в целях устранения противоречий и приведения во взаимное соответствие норм и положений соответствующих законодательных актов.

Так, статьей 1 законопроекта установлено, что в доходы федерального бюджета на 2003 год зачисляются поступления единого социального налога (взноса) (далее - ЕСН), направляемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии, что соответствует главе 24 Налогового кодекса Российской Федерации, однако не соответствует статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исходя из статьи 7 законопроекта, среди доходных источников федерального бюджета предусмотрены средства, поступающие от налогоплательщиков в счет погашения задолженности по состоянию на 1 января 2002 года по ЕСН, штрафы и пени за несвоевременную уплату указанного налога в части, зачислявшейся ранее в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации. Перечисление указанных средств в доходы федерального бюджета и направление их в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации статьей 1 законопроекта прямо не предусмотрены.

Предусмотренные статьей 17 законопроекта нормативы распределения средств исполнительского сбора (80% - в доходы федерального бюджета, 20% - на счета Минюста России) противоречат долям отчислений (30% и 70% соответственно), утвержденным Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ “Об исполнительном производстве”.

Федеральным законом от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ “О плате за пользование водными объектами” определено, что 40% суммы платы за пользование водными объектами должно поступить в федеральный бюджет и 60% - в бюджет субъекта Российской Федерации. Однако законопроектом предусматривается также, как это было принято на 2002 год, направление всей суммы данного федерального налога в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Нормы данных законодательных актов, в свою очередь, противоречат статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.



2.12. Содержание статей 49 и 75 законопроекта дублирует показатели, содержащиеся в приложениях к нему, при этом указанные статьи не несут дополнительной информации об условиях или механизмах их реализации.

2.13. Анализ законопроекта свидетельствует о консервативности его текстовых статей. Из 124 статей 105 текстовых статей (84%) повторяют полностью или частично нормы Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год”, в свою очередь, 75% текстовых статей Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год” практически аналогичны соответствующим статьям Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год”.

Отличительной особенностью содержания текстовой части законопроекта является сокращение по сравнению с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2002 год” количества статей, требующих разработки и утверждения Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих порядок их реализации. Так, если Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2002 год” предусматривалось принять 65 таких нормативных правовых актов по 47 статьям указанного Федерального закона, то в законопроекте только 11 текстовых статей предусматривают принятие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, определяющих порядок их реализации. Реализация 23 статей будет осуществляться в соответствии с нормами статей федеральных законов о федеральных бюджетах на 2001 и 2002 годы.

Все это позволяет сделать вывод о том, что назрела необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, регулирующих порядок исполнения федерального бюджета и бюджетный процесс в целом, что соответствует положениям, сформулированным в Бюджетном послании. Текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год должны отражать лишь особенности функционирования и исполнения федерального бюджета очередного финансового года, а их количество должно быть сокращено. Постоянно повторяющиеся нормы текстовых статей федеральных законов о федеральном бюджете должны быть зафиксированы в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

2.14. Сложившаяся практика подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете, требует уточнения сроков их подготовки и повышения мер ответственности за их исполнение.

Так, в I квартале 2002 года из 54 предусмотренных к разработке нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год”, утверждено в срок только три (5 %), а в целом за первое полугодие 2002 года из 58 приняты только 35 (60 %), что дезорганизует исполнение Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год” и, в частности, сдерживает финансирование отдельных целевых статей и видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.



2.15. В то же время необходимо предусмотреть в законопроекте нормы, позволяющие осуществлять контроль за исполнением данного закона, в том числе осуществляемый Счетной палатой. Несмотря на имеющееся постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26 июня 2002 года № 2916-III ГД “О формах обязательной для участников бюджетного процесса финансовой отчетности, необходимой Счетной палате Российской Федерации для контроля за исполнением федерального бюджета на 2002 год” и предложения Счетной палаты, направленные Минфину России на стадии составления проекта федерального бюджета на 2003 год, о внесении в законопроект соответствующей текстовой статьи, устанавливающей процедуру согласования Счетной палатой с Государственной Думой в 2003 году форм обязательной для участников бюджетного процесса финансовой отчетности, необходимой Счетной палате для контроля за использованием средств федерального бюджета на 2003 год, указанная норма в представленном законопроекте не предусмотрена. Не предусмотрена в проекте бюджета норма, обязывающая Минфин России, Банк России и иных участников бюджетного процесса предоставлять Счетной палате платежные и иные первичные документы, на основании которых осуществляются операции со средствами федерального бюджета и средствами бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Необходимо принципиально рассмотреть вопросы, связанные с предоставлением Счетной палате возможностей по обеспечению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета текущего финансового года, осуществляемого в соответствии со статьей 14 Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации”.



2.16. При рассмотрении законопроекта в Государственной Думе Счетная палата полагает целесообразным привести в соответствие нормы статей представленного законопроекта и нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных актов законодательства Российской Федерации, найти решения по структурированию текстовых статей законопроекта, сокращению их количества и исключению статей, содержание которых дублирует соответствующие целевые статьи и виды расходов в разрезе функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, предусмотренные соответствующими приложениями к законопроекту.

В соответствии с положениями, сформулированными в Бюджетном послании, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить подготовку и принятие решений, позволяющих не позднее декабря текущего года довести до бюджетополучателей лимиты бюджетных обязательств (или их часть), обеспечивающие бесперебойное финансирование бюджетной сферы в начале 2003 года. Необходимо обеспечить принятие в начале финансового года решений, направленных на реализацию положений статей Федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” и приложений к нему, в связи с чем предусмотреть в законопроекте нормы, устанавливающие, что Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию статей Федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год”, не позднее января 2003 года.


  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница