Мировой финансовый кризис 2008 года не обошел и страны Евросоюза, приняв форму бюджетного кризиса




Скачать 400.06 Kb.
страница2/3
Дата22.04.2016
Размер400.06 Kb.
1   2   3

2.1 Пакт стабильности и роста
В 1997 году, в Амстердаме был подписан Пакт стабильности и роста1. Данное соглашение между государствами ЕС было предназначено для урегулирования экономической бюджетной политик. Формально, данный Пакт включает в себя резолюцию Европейского Совета, принятой в 17 июня 1997 года в Амстердаме и 2 распоряжений Совета отданных месяцем позже 7 июля 1997 года, в которых подробно излагались все условия проведения бюджетной политики стран-членов и санкции, применяемые к странам–нарушителям. Официальной целью пакта стала защита финансовой стабильности стран Евросоюза путем координации экономической и бюджетной политик, осуществляемых странами –членами, а также во избегании значительного увеличения дефицита бюджета в связи с созданием ЭВС и переходом стран на Евро. Сам договор ЭВС не включал в себя никаких законодательных документов, регламентирующих условия вступления стран в него. С этой точки зрения Пакт стабильности и роста можно считать неким продолжением ЭВС.

Пакт стабильности и роста регламентировал допустимую норму дефицита бюджета не более 3% и госдолга не более 60%. Однако после вступления его в силу уже в начале 2000х годов ряд стран выразил недовольство по поводу строгости мер, прописанных в документе, ссылаясь на невозможность их соблюдения в условиях рецессии. В 2002 году в ряде стран наблюдался чрезмерный дефицит бюджета и Еврокомиссией было постановлено принять меры для его сокращения в течение года, но страны столкнулись с препятствиями на пути реализации выдвинутых требований.

Франция и Германия, которые также не смогли реализовать поставленных целей к концу 2003 года и которые в большей степени пострадали от рецессии инициировали дебаты в отношении основных положений Пакта. Таким образом в 2005 году были пересмотрены условия наложения санкций в случае невыполнения обязательств. Новая редакция Пакта значительно расширила рамки, включив в себя ряд обязательств, при условии которых странам было разрешено наличии избыточного дефицита.

Послабления коснулись и сроков реализации проектов (срок был увеличен с 4 до 6 месяцев) и сокращения дефицита бюджета (в течение 2 лет вместо 1 года).

Однако помимо послаблений были введены и новые уточнения. Так до 2005 года могла использоваться достаточно вольная трактовка понятия «существенный фактор», в то время как в новой версии был приведен их перечень.

Таким образом, в результате внесенных изменений требования к проводимой бюджетной политике были значительно смягчены (Приложение 1).



2.2 Процесс Ламфалусси и Белая книга
Несмотря на все выдающиеся успехи ЕС в области интеграции, можно выделить и ряд явных упущений, которые главным образом касаются несовершенства действующего правового механизма и проблем регулирования финансового сектора.

Учредительные договоры ЕС не содержат специального раздела, посвященного регулированию рынка финансовых услуг. Европейское финансовое право до сих пор развивается в основном за счет активного законотворчества институтов, которые с каждым годом принимают все большее количество директив и регламентов, регулирующих те или иные сегменты финансового рынка. Но ЕС заинтересован в интеграционном регулировании данной сферы, поэтому о переходе к качественно новому этапу развития финансового законодательства говорит принятие "Плана действий в сфере финансовых услуг" (ПДСФУ) в мае 1999 г. Основная цель ПДСФУ состояла в том, чтобы обеспечить европейские финансовые рынки детально разработанной и совершенной правовой базой. Для этого был предусмотрен целый комплекс мер, в том числе принятие нескольких десятков нормативных актов в трех основных областях: в области рынка ценных бумаг, в банковской сфере и в области страхования.

Реализация ПДСФУ была рассчитана на пять лет, и уже в 2005 г. был принят новый документ – "Белая книга ЕС по политике финансовых услуг в период 2005–2010 гг". Основная цель Белой книги состояла в развитии достигнутых ранее успехов, так как результаты исполнения ПДСФУ и его потенциал были настолько велики, что ЕС отказался в тот момент от масштабных законодательных инициатив. Характеризуя итоги ПДСФУ и комментируя задачи финансовой интеграции на период 2005–2010 гг.,

Ч. Маккриви, бывший Европейский комиссар по Общему рынку и услугам, сказал: «Европейская финансовая интеграция реально прогрессировала в течение последних пяти лет. Задача теперь состоит в том, чтобы закрепить достигнутые результаты и вместе работать по улучшению законодательства… Новые инициативы предусмотрены только в нескольких конкретных областях»2.

В период кризиса 2008 г. позиция ЕС стала постепенно меняться, но время вновь было упущено, а финансовые рынки, как известно, не любят медлительности. Данная логика действий ЕС – действия предпринимаются и даже в верном направлении, но их либо недостаточно, либо они приняты с опозданием – прослеживается и в области организации деятельности финансовых регуляторов.

Рассмотрим этот вопрос более детально. Для создания конкурентоспособной экономики в зоне ЕС необходимо перейти к эффективному организационно-правовому механизму регулирования трех основных областей Европейского финансового пространства – инвестиционные услуги на рынке ценных бумаг, банковская и страховая деятельность. Эти области подвержены схожим системным рискам, что предполагает необходимость организации на общеевропейском уровне эффективного контрольного механизма, а быстрая эволюция указанных сфер финансовой деятельности требует столь же своевременной реакции со стороны европейского законодателя. В связи с этим институты ЕС и начали процесс Ламфалусси3, выражающийся в создании новой организационно-правовой структуры в сфере регулирования финансовых услуг.

Данный процесс, получивший имя одного из своих разработчиков, ознаменовал переход к новой процедуре принятия решений и способствовал установлению более эффективной системы контроля за их исполнением. В организационном плане предложенные реформы сопровождались созданием новых комитетов, основной функцией которых стала техническая и консультативная поддержка Европейской комиссии. Сначала были созданы Европейский комитет по ценным бумагам (ЕКЦБ)4 и Комитет европейских регуляторов ценных бумаг (КРЦБ)5. С момента создания в 2001 году эти комитеты участвуют в выработке и применении норм европейского финансового права, закрепленных директивами и регламентами. Одна из центральных ролей в схеме, предложенной Комитетом Ламфалусси, отводилась КРЦБ как посредника в отношениях между Европейской комиссией и национальными регулятивно-надзорными органами. Это можно считать механизмом постоянного и тесного сотрудничества национальных регуляторов, позволяющих достичь единообразного понимания многих сложных вопросов в финансово-правовой сфере. Данный диалог позволил КРЦБ контролировать правильное и единообразное применение коммунитарных норм на национальном уровне. Незаменима роль КРЦБ и при подготовке новых нормативно-правовых актов, так как они принимаются в соответствии с заключениями данного комитета.

С момента возникновения и вплоть до кризиса 2008 г. процесс Ламфалусси доказал свою эффективность и целесообразность. Эту точку зрения разделяют государства – члены ЕС, европейские институты6


и национальные регуляторы7. Процедура принятия решений стала более эффективной и быстрой. В среднем потребовалось около 20 месяцев, чтобы принять первые четыре директивы согласно новым правилам процесса Ламфалусси (для сравнения: процесс принятия директивы об инвестиционных услугах растянулся на 4 года – 1989–1993 гг.).

Более того, преимущества нового подхода были настолько очевидны, что спустя несколько лет было решено заимствовать удачный механизм и применить его к регулированию всей сферы финансовых услуг, то есть расширить сферу его действия на банковскую сферу и область страхования.




2.3 Причины неэффективного применения контрольных функций ЕС в предкризисный период
В предыдущих двух пунктах мы описали систему наднационального контроля, существовавшую в ЕС еще задолго до начала мирового финансового кризиса. В описанных документах было прописано достаточно много мер по регулированию национальных политик на наднациональном уровне, однако это не помогло избежать проблем. Причин на это достаточно много, однако в качестве основных можно выделить несколько.

В период с момента основания ЭВС до 2008 года, данному объединению, как и всему Евросоюзу в целом не приходилось сталкиваться с серьезными кризисными ситуациями, чем можно объяснить отсутствие прописанных антикризисных мер, что поставило ЕС в условия необходимости быстрого реагирования и разрешения проблем в экстренном порядке, однако переоценить значимость вводимых мер, предусматривавших как решение текущих проблем, так и предотвращение их возникновения в будущем, очень сложно. ЕС активно анализировались допущенные недочеты и оперативно разрабатывались программы по их исправлению. В ряде областей усиливался контроль, а в некоторых и вовсе выстраивался с нуля. Безусловно, проблемы уже набрали обороты, и решить их в краткосрочном периоде было достаточно сложно.

Причиной же отсутствия жесткого наднационального контроля до 2008 года можно назвать экономический рост. Формально существовал ряд документов и органов, регулирующих экономическую деятельность государств-членов, однако, как было сказано ранее, в условиях непродолжительной рецессии, возникшей после образования ЭВС и экономического роста, последовавшего за ней, руководством ЕС был введен ряд послаблений. К тому же макроэкономические показатели того периода давали повод для оптимистичного настроя и увеличения планки дефицита бюджета с целью наращивания экономики, что, как следствие, привело к неполномерному соблюдению регулирующих документов и отсутствию инициатив по созданию новых.

Имелись в ЕС и контрольные органы- Комитеты Ламфалусси (пункт 2.2), в уставе которых так же были прописаны надзорные функции над финансовыми политиками ЕС. Но слабой стороной данных органов стало то, что в их полномочия входили лишь рекомендательные функции. Никаких санкций в отношении стран данные комитеты накладывать не могли. Таким образом, уже в предкризисный период был заложен фундамент для наднационального контроля финансового сектора, однако отсутствие необходимости жесткого контроля ранее и быстрота «поражения» мировой экономики кризисом не позволили ЕС вовремя устранить недочеты в уже существующих органах и правовых документах.


В данной главе мы проанализировали существовавший в ЕС макропруденциальный надзор в предкризисный период, его составляющие и причины в неполной мере эффективного применения данного инструмента в предкризисный и кризисный периоды. В следующей главе будет проведен анализ нового макропруденциального надзора, созданного в ЕС в результате мер, предпринятых для выхода из бюджетного кризиса.

III. Система финансового надзора Евросоюза и её реформирование

Ранее были рассмотрены предпосылки и причины долгового кризиса ЕС, а также проанализирована макроэкономическая политика ЕС, направленная на преодоление последствий мирового финансового кризиса и как следствие бюджетного кризиса стран-членов Еврозоны. В результате анализа были выявлены недостатки существовавшей системы финансового надзора, которые делают невозможным предупреждение потенциальных угроз финансовой стабильности ЕС. Главная проблема заключалась в отсутствии механизмов координации и взаимодействия между национальными органами надзора и регулирования, главным образом в предкризисный и кризисный период. Однако еще больше усугубил ситуацию тот факт, что даже существовавшие на тот момент органы надзора наднационального уровня 8 не могли существенно влиять на ситуацию и исполнять возложенные на них функции, так как в их компетенции было лишь вынесение рекомендаций национальным органам стран-членов Еврозоны.

Осознавая несостоятельность существующей системы, регулирующие органы ЕС предложили реформы в области контроля финансовой сферы, включающие в себя следующие мероприятия:


  • создание Европейского совета по системным рискам (European Systemic Risk Board)9 и Европейской системы финансового надзора (European System of Financial Supervisions)

  • принятие Пакта Евро Плюс и Бюджетного пакта

  • реформирование Европейского механизма финансовой стабилизации

3.1. Европейская организация финансового надзора, Европейский совет по системным рискам и влияние принимаемых решений на перспективы выхода из бюджетного (долгового) кризиса

Главным и центральным звеном созданной системы наднационального надзора стал Европейский совет по системным рискам, целью которого является мониторинг возможных угроз финансовой стабильности Евросоюза. По оценкам рабочей группы в функции Европейского совета по системным рискам входит не только предупреждение о потенциальных системных рисках, но и разработка антирисковых программ и координация риск-менеджмента в ЕС. Создание ЕССР должно поспособствовать решению, пожалуй, одной из самых важных проблем в надзоре - это уязвимость к трансграничным, межотраслевым и комплексным системным рискам финансовой системы ЕС. В основу деятельности ЕССР было заложено несколько принципов:

1) усиление контроля над финансовой системой в целом, с целью выявления потенциальных угроз для финансовой стабильности;

2) обеспечение эффективного взаимодействия между органами надзора на микро- и макроуровнях

3) создание инструментов для перевода финансовой оценки стабильности в конкретные политические действия, направленные на повышение устойчивости финансовой системы.

Еще одним важным шагом в усиление контроля стала система голосования в ЕССР. До 2016 года возглавлять ЕССР будет президент ЕЦБ, сотрудники секретариата ЕЦБ войдут в состав секретариата ЕССР, а правом голоса смогут обладать лишь сам президент ЕССР, вице-президент, представитель Еврокомиссии, представитель каждого из 27 национальных ЦБ и председатели 3 новых органов финансового надзора10, ни президент Экономического и финансового комитета, ни представители национальных органов регулирования и надзора правом голоса не обладают.

ЕССР стал не единственным новым органом надзора, созданного в рамках сложившихся обстоятельств. Европейским союзом была создана Европейская система финансового надзора (ЕСФН)11, в которую вошли три упомянутые ранее агентства Европейский банковский орган12, Европейский орган в области страхования и трудовых пенсий13, Европейский орган в области рынка ценных бумаг14, контролирующие рынки банковских услуг, страхование и ценные бумаги. Планируется, что данные агентства будут тесно взаимодействовать как с ЕССР, так и с национальными регуляторами.

Основополагающими задачами организаций, вошедших в ЕСФН являются:

1) разработка специфических правил для национальных органов надзора и финансовых институтов;

2) разработка стандартов, директив и рекомендаций;

3) контроль над исполнением правил национальными органами надзора;

4) принятие срочных мер в чрезвычайных ситуациях, включая введение запрета на отдельные операции, например короткие необеспеченные продажи и т.п.;

5) выступление в качестве посредника между национальными органами надзора при возникновении споров и конфликтов;

6) организация общих комитетов для рассмотрения деятельности финансовых компаний, которые занимаются как страхованием, так и банковскими услугами



3.2 Пакт Евро Плюс и Бюджетный пакт: плюсы и минусы {SWOT-анализ} принимаемых решений

Изначально Пакт стабильности и роста в рамках Маастрихтского договора был единственным нормативным документом, по которому осуществлялся контроль по налоговой политике и где были прописаны санкции для стран-нарушителей. Данный пакт составлен на основе 99-й и 104-й статей Договора об образовании Европейского сообщества. Это соглашение устанавливает максимально допустимый уровень бюджетного дефицита – 3% от ВВП и максимальный размер государственного долга – 60% от ВВП. Однако механизм санкционирования стран-нарушителей оказался неэффективным и требовал доработки.

В результате Германией и Францией было сынициировано создание нового соглашения, устанавливающего более жесткие требования по макроэкономическим показателям. В марте 2011 года был принят Пакт Евро Плюс, задачами которого стало повышение конкурентоспособности стран-членов, содействие занятости и стабилизация бюджетной и налоговой сфер. Главным образом он был предназначен для отстающих стран с целью восстановления их экономик.

Для стабильного и устойчивого развития региона в целом необходимо сближение уровней экономического развития стран в составе ЕС и повышение их конкурентоспособности. Залогом высокой конкурентоспособности является хорошо функционирующий рынок труда, эффективность которого можно оценить с помощью следующих показателей: уровень долгосрочной безработицы, уровень безработицы среди молодежи и уровень производительности труда.15

С помощью данных показателей наднациональные органы будут отслеживать изменение издержек на единицу труда и сравнивать динамики развития стран ЕС, выявляя наиболее отстающие и чрезмерно быстро развивающиеся страны, что позволит оказать своевременную помощь первым и предотвратить перегрев экономики и вторых. Для решения проблем с безработицей данным пактом предусмотрено улучшение системы образования, использование инновационных подходов в производственном процессе.16 Эти меры позволят сгармонизировать экономические уровни стран, что будет способствовать устойчивому развитию Евросоюза в целом.17

В отличие от Пакта стабильности и роста согласно Пакту Евро Плюс меры будут выбираться с учетом национальных особенностей. Странам со структурной безработицей будет оказана помощь в виде переквалификации работников и проведении преобразований в налоговой политики для смягчения налогового бремени граждан.

Данным пактом будут также регулироваться расходы правительства на пенсии, социальные выплаты и отчисления на поддержание системы здравоохранения. Данная мера была вызвана дисбалансом в законодательных базах стран-членов в области социального и пенсионного регулирования (например, пенсионный возраст в Германии составлял 65-67 лет, а в Греции 58-65). Усугубляет ситуацию и неблагоприятная демографическая обстановка в странах региона, где коэффициент рождаемости понизился до 1.318, что приводит к увеличению налогового бремени на экономически активное население. Существующая на сегодняшний день система социального и пенсионного обеспечения была сформирована в условиях иной демографической ситуации, когда на одного пенсионера приходилось 4-5 человек трудоспособного возраста. Уже на сегодняшний день данный показатель снизился до уровня чуть более 3 человек на одного пенсионера. Исходя из прогнозов, составленных рабочей группой ЕС, в течение следующих десяти лет данное соотношение достигнет уровня 2:1. А с учетом того, что занятость трудоспособного населения в Европейском Союзе остается в районе 65% по причине высокого уровня безработицы, главным образом среди студентов и домохозяек, на двух пенсионеров будет приходиться три работника. Ввиду сложившейся ситуации были предприняты меры по увеличению числа экономически активного населения, путем повышения пенсионного возраста и поощрения работодателей за привлечение к работе лиц пенсионного возраста.

Не смотря на то, что данная программа входит в число так называемых «непопулярных мер», необходимость ее очевидна уже сегодня. И даже при условии того, что тяжесть налогового бремени еще не достигла своего пика, этот пункт Пакта Плюс сможет предотвратить увеличение государственного долга в будущем, когда одних налоговых отчислений будет недостаточно для покрытия всего объема пенсионных выплат. Данная мера также будет способствовать сбалансированности бюджета и стабилизации государственных расходов в краткосрочной перспективе, но по новым правилам финансового надзора


государства будут обязаны законодательно закрепить пути установления бюджетной стабильности и на национальном, и на наднациональном уровнях19.

Ухудшение ситуации в крупных банках ЕС не могло не повлиять на инвестиционный климат региона, а желание банков заработать на спекулятивных операциях привело к еще большей дестабилизации в финансовом секторе. Как и в случае со всеми проблемами, образовавшимися в результате финансового кризиса и приведшими к бюджетному, несовершенства банковского сектора заключались в отсутствии единой скоординированной политики и наднационального контроля, что привело к необходимости введения четвертого пункта Пакта Евро Плюс, направленного на надзор за деятельностью банковских институтов. Данный документ устанавливает контроль над уровнем задолженности банков, состоянием финансовой ситуации в регионах присутствия банка, а также обязывает оперативно предоставлять информацию о негативной динамики банковских показателей20.

Согласно Пакту стабильности и роста страны применяли единую денежно-кредитную политику, однако в вопросах налогообложения сохраняли национальный суверенитет. Это подтолкнуло страны Еврозоны задуматься над формированием единой налоговой базы. Уже на сегодняшний день, не смотря на то, что прямое налогообложение остается в компетенции национальных органов, страны объединили опыт, касающийся налогово-бюджетной политики и борьбы с налоговым мошенничеством21.

Меры, прописанные в Пакте Евро Плюс по большей части направлены на достижение экономической стабильности в долгосрочной перспективе, в то время как в условиях кризиса требовались более радикальные меры по урегулированию дефицитов бюджетов стран-членов ЕС. В связи с этим был принят Договор о стабильности, координации и управлении в ЭВС (Бюджетный Пакт). Вступление данного Пакта в силу было запланировано на 1 января 2013 года, при условии, что минимум 12 государств, подписавших данный договор, ратифицируют его к этому сроку на национальном уровне.

Документ был принят 25 из 27 стран-членов ЕС (кроме Великобритании и Чехии). Бюджетная политика стран, входящих в Еврозону, обязана соответствовать критериям, прописанным в Договоре, а для остальных участников ЕС данные критерии носят рекомендательный характер. В отличие от норм, которые применялись в рамках Пакта Стабильности и Роста, меры прописанные в Бюджетном пакте, так называемое «золотое правило», должны быть прописаны на национальном уровне в конституции государств либо документах, несущих конституционный характер. Упомянутое выше «золотое правило» включает в себя следующие требования: структурный дефицит бюджета должен оставаться в пределах 0,5 % от номинального ВВП, однако для стран с уровнем отношения госдолга к ВВП значительно ниже 60% данный показатель может быть увеличен до 1%. В случае отклонения от установленных норм, на государства налагаться штраф в размере 0,1% от ВВП, а вырученные средства будут направляются в ЕМС, (о котором будет рассказано далее), и могут быть использованы для стабилизации ситуации в самой же оштрафованной стране. При этом на страну будет налагаться «автоматический коррекционный механизм», разработанный в индивидуальном порядке для каждого отдельного случая, целью которого будет формирование необходимых программ для сокращения чрезмерного дефицита бюджета. Данные программы будут создаваться на основе законодательства ЕС. Каждая из них должна быть рассмотрена и одобрена Комиссией и Советом, а мониторинг качества исполнения разработанных программ будет осуществляться в рамках уже существующих институтов и процедур наблюдения, отвечающих за исполнение Пакта стабильности и роста. Не смотря на строгость ограничений и установленные санкции за отклонение от согласованных программ, Пактом предусмотрены исключительные случаи, в которых государству разрешается корректировать программу в индивидуальном порядке. Как правило, это нестандартные ситуации, возникшие не по вине правительства, а вследствие непредвиденных обстоятельств, повлекших ухудшение финансового состояния органов государственной власти и негативно отразившихся на экономическом состоянии страны, но не способных оказать существенное влияние на устойчивое экономическое развитие государства в среднесрочной перспективе.

Так же как и Пакт Евро Плюс, Бюджетный Пакт включает в себя вопросы по координации экономических политик стран-членов для обсуждения которых лидеры государств намерены встречаться не реже двух раз в год. При этом особое внимание будет уделяться крупным банковским операциям, кредитам и вопросам реформирования финансово-экономической системы стран. Так при желании одной из стран получить крупный кредит, она обязана согласовать данное решение с другими странами Еврозоны.

Таким образом, бюджетный пакт стал новым инструментом, контролирующим бюджетную политику стран-членов ЕС, устанавливающим жесткие меры по поддержанию сбалансированности бюджета и способный оперативно реагировать на негативно складывающуюся ситуацию. В рамках данного Документа были учтены все минусы финансового контроля существовавшего на национальном уровне в предкризисный и кризисный периоды, устранение которых было невозможным посредством ранее принятых документов.

1   2   3


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница