Местное самоуправление и местное управление в государствах-участниках Содружества Независимых Государств: теория, практика и тенденции развития




страница1/4
Дата09.05.2016
Размер0.78 Mb.
  1   2   3   4
На правах рукописи


Чихладзе Леван Теймуразович


Местное самоуправление и местное управление в государствах-участниках Содружества Независимых Государств: теория, практика и тенденции развития

Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право


Автореферат

Диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук
Москва - 2013

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов».




Научный руководитель:

Еремян Виталий Владимирович

доктор юридических наук, профессор

профессор кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов








Официальные оппоненты:

Акмалова Альфия Азгаровна

доктор юридических наук, профессор







Глотов Сергей Александрович

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Международного юридического института






Керимов Александр Джангирович

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Международного морского и речного права юридического института Московской государственной академии водного транспорта









Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова»

Защита состоится 9 октября в 18 00 на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо Маклая, д. 6, каб. № 347 Зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо Маклая, д. 6.

Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет «___» июля 2013 г. по электронной почте по адресу: referat_vak@mon.gov.ru


Автореферат разослан «____» сентября 2013 года.



Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212.203.29

кандидат юридических наук, доцент


А. Р. Батяева




I.Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время уделяется повышенное внимание изучению местного самоуправления и местного управления в различных отраслях юридической науки. Интерес к институтам публичной власти вызван их основополагающей ролью в решении вопросов жизнеобеспечения населения и построения гражданского общества.

В условиях демократизационных процессов, начавшихся в 1990-х гг. во всех государствах-членах Содружества Независимых Государств (СНГ)1 в целом, а также в Российской Федерации, в частности, назрела необходимость проведения реформ местного самоуправления как способа оптимизации государственного управления.

За последние десятилетия в области государственного устройства в странах СНГ произошли серьезные преобразования, особенно в системе организации и функционирования органов публичной власти.

На рубеже ХХ-XXI вв. в государствах Содружества были произведены реформы местного самоуправления и местного управления, в результате которых в большинстве стран СНГ сложилась новая структура, заложились тенденции дальнейшего развития важнейших институтов публичной власти.

Указанные обстоятельства предопределяют очевидную актуальность и необходимость всестороннего, и глубокого изучения всех аспектов и специфики реформирования местного самоуправления и местного управления в государствах-членах СНГ за последние десятилетия.

В представленной работе комплексно и всесторонне рассматривается динамика развития институтов местного самоуправления и местного управления в государствах постсоветского пространства. Данное диссертационное исследование позволяет глубже осмыслить специфику становления и дальнейшего развития институтов публичной власти как в Российской Федерации, так и в рамках СНГ, помогает также определить проблемы, стоящие перед их совершенствованием и перспективы развития.

За сравнительно небольшой срок их существования в научной среде регулярно появляются публикации, посвященные многочисленным проблемным аспектам организации и функционирования публичной власти в государствах Содружества.

Известно, что законодательство стран СНГ, регламентирующее функционирование институтов публичной власти, имеет много общих черт. Это обусловлено, прежде всего, общим историческим наследием, общностью избранной модели конституционного строя, однотипным объектом конституционного регулирования, динамикой государственно-политических реформ, влиянием международного конституционного процесса, международного права и общего права СНГ на конституционные преобразования.

Между тем, в силу целого ряда исторических, политических, экономических и иных причин, регулирование сферы публичной власти, в вышеназванных странах носит дифференцированный, а подчас и диаметрально противоположный характер. Относительное же преимущество и выделение Российской Федерации на фоне других стран Содружества вовсе не обеспечивает наиболее приемлемого для всех государств варианта решения подобных проблем. Необходимо проведение всестороннего сравнительно-правового исследования в области общественных отношений, с учетом последнего опыта и преобразований последних лет.

Динамично развивающиеся современные общественно-политические процессы в субъектах СНГ свидетельствуют о появлении новых тенденций развития политических систем важнейших элементов и государственных механизмов этих стран. В связи с этим, крайне важное значение приобретает объективное определение места и роли местного самоуправления и местного управления непосредственно в механизме осуществления публичной власти каждой отдельно взятой страны.

На отдельных исторических этапах современного периода, некоторые институты публичной власти стран-членов СНГ, дискредитировали себя в той или иной степени, продемонстрировав полную неэффективность и нежизнеспособность, что на по мнению автора, лишь сильнее актуализирует необходимость проведения заявленного сравнительно-правового исследования.

Критически углубленный анализ опыта этих государств имеет особую важность для Российской Федерации в сфере поиска наилучших механизмов регулирования, в частности сферы публичной власти. К тому же, сравнительно-правовое исследование и переосмысление теории и практики муниципализма и регионализма стран-членов СНГ, позволит по-новому взглянуть на процессы самоуправления и децентрализации, происходящие в России и в странах Содружества.



Степень научной разработанности темы. В настоящее время проблематика местного самоуправления и местного управления начинает исследоваться довольно активно. Однако, в российской правовой науке эти вопросы впервые начали подниматься еще раньше, т.е. во второй половине XIX в. На сегодняшний день большой вклад в процесс становления теоретических основ государственного управления и местного самоуправления, внесли такие известные российские ученые, как И.Е. Андреевский, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Н.К. Нелидов и др.

За советский период вышло множество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления (в рамках которых исследовались и проблемы управления на местах). Проведенные и опубликованные в те годы научные исследования носят фундаментальный характер, оказывая влияние на современные взгляды в организации модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В их числе следует назвать работы С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, В.А. Воробьева, Л.А. Григоряна, А.И. Елистратов, Т.Д. Заржевская, А.Ф. Евтихиев, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, А.Е. Лунева, В.А. Пертцика, И.Н. Пахомова, А.Е. Пашерстника, Ю.А. Петрова, К.Ф. Шеремета, Ц.А. Ямпольской и др. Также следует отметить коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне.

В диссертационном исследовании большое значение уделяется научным работам известных отечественных ученых-государствоведов современности, таких как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Азовкин, И.А. Алебастрова, А.А. Акмалова., Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, И.В. Бабичев, Д.О. Ежевский, В.В. Еремян, Е.Т. Ешинимаева, В.Б. Евдакимов, Е.М. Забалотских, Д.Л. Златопольский, А.Б. Зеленцов, И.П. Ильинский, Ю.М. Козлов, Е.М. Ковешников, С.И. Колюшин, А.М. Кононов, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, Д.А. Липинский, Г.И. Муромцев, М.В. Немытина, И.И. Овчиников, Т.Н. Михеева, Н.В. Постовой, Н.Л. Пешин, Н.Г. Старовойтов, Е.А. Сунцова, Б.А. Стародубский, Б.А. Страшун, Я.Ю. Старцев, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, С.Г. Соловьев, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, С.Е. Чанов, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, Н.Н. Черногор, А.А. Уваров, М.Р. Шабанов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, М.А. Штатина, О.А. Ястребов, и других авторов.

Известны также исследования зарубежных авторов:

- стран СНГ (Азербайджана, Армении, Украины, Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Крыргизии, Таджикистана, Туркмении) – труды Е.Б. Айтказинова, Л.А. Акопяна, Г.К. Балояна, М.А. Баймуратова, Т.М. Буряка, П. Болашвили, Е. Кобаса М. О. Мелкадзе, К.Т. Мухторова, А.П. Петрова, Н.В. Синельника, Н.В. Чихладзе, М.О. Хаитова;

- других стран (США, Великобритании, Германии) труды таких известных ученых как: Е. Мейер, Г.Еллинек, И. Редлих, Р. Граверт, Дж. Гиффит, Т. Бирн.

Однако, несмотря на наличие различных публикаций по проблемам развития местного самоуправления и местного управления на постсоветском пространстве, в настоящее время отсутствуют комплексные фундаментальные исследования, посвященные непосредственно сравнительно-правовому анализу институтов местного самоуправления и местного управления в странах-участниках СНГ.

Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное системное изучение научно-теоретической и правовой базы местного самоуправления и местного управления в государствах-членах Содружества Независимых Государств, а также критический анализ практики их организации и функционирования, с последующим сравнительно-правовым исследованием и выработкой теоретических и научно-практических рекомендаций по совершенствованию соответствующих институтов в странах СНГ и Российской Федерации.

На основе научного, нормативного и практического материала, с учетом многоаспектности и комплексности проблемы, для достижения указанной цели в диссертационном исследовании предполагается решить следующие основные задачи:

- изучить теоретический понятийный аппарат, произвести критический анализ различных точек зрения, встречающихся в науке конституционного и муниципального права по вопросам определения изучаемых понятий с последующим их разграничением;

- раскрыть отличительные особенности современного местного самоуправления и местного управления сложившегося на постсоветском пространстве; дать всестороннюю характеристику смешанной (дуалистической) модели местного самоуправления и децентрализации местного самоуправления в государствах-участниках СНГ;

- исследовать соотношение и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления государств-участников СНГ с целью выявления аспектов реальной практики институтов публичной власти, децентрализации и централизации в странах Содружества, а также выработать пути и направления совершенствования указанных взаимодействий;

- осуществить всесторонний сравнительно-правовой анализ организационных основ местного самоуправления и местного управления государств-участников СНГ на современном этапе;

- исследовать процесс конституционно-правового и муниципального регулирования деятельности органов местного самоуправления и местного управления на примере ряда государств Содружества;

- раскрыть формы прямой демократии как элементов системы местного самоуправления, выявить основные методологические проблемы понятия местного (децентрализованного) управления и местного самоуправления, акцентировав внимание на их социально-правовых аспектах;

- исследовать трансформирующийся механизм традиционных форм местного самоуправления и местного управления и его роль в демократизации стран Содружества XXI века; определить роль и место ассоциаций и союзов местного самоуправления в СНГ;

- произвести сравнительно-правовое исследование законодательства государств-членов СНГ в соответствующих сферах и проанализировать основные этапы генезиса институтов публичной власти в бывших Союзных республиках, а также существующих в Российской и зарубежной конституционно-правовой науке взглядов на соответствующую проблематику;

- проанализировать полномочия органов местного самоуправления государств-участников СНГ и государственные гарантии местного самоуправления, критически рассмотреть соотношение степени централизации и децентрализации как фактора, непосредственно влияющего на реальную независимость и самоуправляемость муниципальных образований;

- изучить в сравнительно-правовом контексте виды и меры ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления государств-участников СНГ.



Объектом диссертационного исследования являются, регулируемые конституционным и муниципальным законодательством специфические правоотношения, связанные с формированием и функционированием органов местного управления и местного самоуправления. В работе проводится анализ правовых отношений, складывающихся в ряде стран-членов СНГ в процессе реализации конституционных полномочий органов самоуправления и местного управления.

Предметом диссертационного исследования является изучение специфики местного самоуправления и местного управления в странах-членах СНГ. Наиболее полное представление о предмете, особенно таком сложном и многогранном как местное самоуправление и местное управление, может дать только комплексное междисциплинарное исследование.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания. Феномен местного самоуправления исследуется в диалектическом развитии, диалектической связи с другими социальными явлениями. В работе используются социологические, системно-функциональные, системно-структурные, а также специально-правоведческие методы познания: сравнительно-правовой, формально-юридический, метод моделирования.

Социологический метод показывает суть местного самоуправления и местного управления в обществе (социуме) в аспектах статики и динамики.

Сравнительно-правовой метод позволяет показать как общие, так и частные особенности в правового регулирования в формировании статуса органов местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ. Выделяет положительные и отрицательные аспекты российских условий для правового регулирования и правоприменительной практики в исследуемой сфере. Сравнительно-правовой метод применим при исследовании местного самоуправления и местного управления, дает возможность глубоко и разностороннее проанализировать, прежде всего, национальные системы местного самоуправления и местного управления, выявляя и изучая их позитивные и негативные особенности.

В основе процесса сравнения лежат такие принципы как: сравнимости; строгого соответствия друг другу различных уровней, форм и видов элементов сравнительных систем; синхронное сравнение и асинхронное сравнение.



Метод системно-структурного, системно-функционального анализа дает возможность детального рассмотрения правовой модель местного самоуправления и местного управления в государствах постсоветского пространства, соотношения отдельных ее элементов, выявляя существующие системно-структурные связи, вскрывая сильные и слабые стороны исследуемых институтов и составляющих его элементов. Такие методы формальной логики, как описание, классификация, формулирование выводов из имеющихся посылок – позволяют охарактеризовать политико-правововые явления местного самоуправления и местного управления в их единстве и многообразии, исследуя правовые нормы, регулирующие формирование и компетенции органов местного самоуправления и местного управления.

Применение в работе метода моделирования обусловлено тем, что бы наглядно проиллюстрировать специфику конструкции, позволяющей обобщить и определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Зная свойства и признаки одной модели, можно с достаточной степенью точности судить о других.



Теоретическую и эмпирическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области основ современной государственности, вопросов демократии, правового государства, конституционного и муниципального права, идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного и муниципального управления, теории права, отраслевых юридических наук, проблем административной реформы, реформы местного самоуправления и местного управления, а также значительное количество нормативно-правовых актов на иностранном языке.

В научный оборот введены новые правовые источники, категории и оригинальные монографические исследования ученых государств-участников СНГ.

В своем исследовании автор опирался на теоретические разработки известных отечественных и зарубежных ученых-юристов, специалистов в области конституционного, муниципального, административного права, частично используя труды социологов и политологов.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что представленная работа по существу есть первое комплексное системное сравнительно-правовое исследование правового регулирования и развития местного самоуправления и местного управления на постсоветском пространстве. Диссертантом проведено исследование новелл законодательства в сфере местного самоуправления стран-участников СНГ.

Научная новизна диссертационного исследования отражена в сформулированных и обоснованных теоретических положениях, разработанных и использованных в исследовании методологических подходов, а также выводов и предложений, которые выносятся на защиту:

1. Сравнительно-правовой анализ муниципального законодательства в государствах-участниках СНГ конца ХХ - начала ХХI века, позволяет сделать вывод о том, что в муниципальной системе постсоветского пространства тем или иным образом конвергируются централизованный, децентрализованный и деконцентрированный варианты управления. Более того, на современном этапе развития муниципально-правовых отношений в странах Содружества происходит постоянное противоборство тенденций централизации и децентрализации.

2. Обобщая результаты сравнительно-правового анализа теоретических и практических проблем местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ, можно констатировать, что в связи с закреплением в Конституциях и в действующем законодательстве бывших стран СССР демократических идей, концептуальных положений развития самоуправленческих начал, основанных на принципах самостоятельности, независимости и ответственности за результаты принятых решений, в этих субъектах начинает складываться особая система муниципально-управленческих отношений, которая в рамках своих публичных полномочий вычленяется из системы централизованного государственного управления.

3. Практически во всех исследованных случаях воздействия государства на местное самоуправления в странах Содружества, возникают объективные условия для конфликта интересов, так как государство априори обладает несоизмеримо большей «силой» в сравнении с любыми муниципальными образованиями. Как следствие, вполне допустимо говорить о проявлениях активно реализуемой в последние годы смешанной (гибридной) модели взаимодействия государственных и местных органов публичной власти, способствующей упрочнению взаимосвязи между ними.

4. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти являются формой выражения воли граждан как формы публичной власти, единственным источником которой является народ соответствующего государства, не характеризует местное самоуправление как власть «низового звена» в соотношении с государственной властью. При сущностном единстве государственной власти и местного самоуправления как разновидностей публичной власти местное самоуправление следует рассматривать как единую в территориальных пределах государства систему публичной власти, а не разобщенную по отдельным муниципальным образованиям.

5. Диссертант обосновывает научную позицию тем, что в современных условиях управления на указанном геополитическом пространстве, после распада СССР, в обществе наметились тенденции своеобразного сочетания государственного администрирования и местного самоуправления.

В целом, неизбежность (объективность) взаимодействия государства и местного самоуправления актуализируется легитимностью последнего, регламентируется государством посредством нормативно-правового регулирования устанавливающего пределы самостоятельности местного самоуправления. Следовательно, если на базе конституции или иных специальных законов провозглашается принцип организационной обособленности органов местного самоуправления, то зависимость в рамках полномочии не вызывает сомнений.

6. Ориентиром для определения полномочий местного самоуправления служат два основных принципа – позитивный (intra vires) и негативный (ultra vires). Анализируя муниципальное законодательство государств-участников СНГ диссертант пришел к выводу, что во всех государствах бывшего СССР установлен принцип позитивного регулирования (intra vires).

7. Процесс реализации реформ местного самоуправления, начавшийся с принятия соответствующих Конституций, в дальнейшем, при их практическом воплощении в жизнь, привел к тому, что к началу ХХI столетия органы местного самоуправления в большинстве этих государств, в одних случаях, стали рассматриваться как подсистема единого государственно-административного механизма (Беларусь, Казахстан). В других, как относительно самостоятельные автономные образования, самостоятельность которых отражает лишь определенную степень децентрализации управления (Армения, Кыргызия, Россия, Узбекистан, Украина).

8. Среди государств-участников СНГ наиболее четко выраженная административная (советская, вернее «квазисоветская») модель сформировалась в Республиках Казахстан и Беларусь.

Выбор термина «квазисоветская» определяется тем, что хотя указанные государства юридически и не являются «советскими», однако, в основе их государственного устройства еще сохраняются элементы советской системы управления. Речь идет о жесткой централизации публичной власти и функционировании органов местного самоуправления в системе государственной власти.

9. При сохранении элементов конституционной модели местного самоуправления в странах-участниках Содружества Независимых Государств происходит процесс постепенного огосударствления (этатизации) институтов самоорганизации населения. Иными словами, в рамках сохранения дуалистической модели определилась тенденция крена указанной теории в сторону именно «государственной» теории местного самоуправления. В любом случае, можно с большей степенью уверенностью утверждать, что в современной России и в других государствах-участниках СНГ происходит попытка усиления роли государственной власти на уровне местного самоуправления.

10. Для всех государств-членов СНГ в вопросе нормального функционирования единой системы публичной власти, состоящей из государственных и муниципальных органов, важна выработка не только правовых механизмов взаимодействия, но и воздействие государства на местное самоуправление. Следовательно, выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспозитивных (взаимодействующих) и императивных (воздействующих) механизмов. Тем самым, важно найти гармоничный баланс между централизацией и децентрализацией.

11. В последние двадцать лет ХХ столетия в большинстве государств СНГ утвердился «административный контроль», в рамках которого решения местных (муниципальных, коммунальных) органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь в судебном порядке. Однако, административная опека сохранеются в государствах с так называемой квазисоветской системой местного самоуправления и местного управления.

12. Муниципальное законодательство государств постсоветского пространства, не исключает возможности органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Система государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и местного управления осуществляется органами исполнительной власти, прокуратуры, судами. Административный контроль прямо предусмотрен нормами муниципального законодательства государств-участников СНГ, закреплен в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.

13. В контексте сравнительно-правового анализа, необходимо подчеркнуть, что территориальная основа местного управления в целом ряде демократических стран СНГ развивается не только «вверх» с целью создания более крупных территориальных единиц, но и «вниз» - в сторону формирования более мелких. В первую очередь, это связано с решением проблем отдельных поселений: реформы по укреплению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве исследуемых стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования. Во-вторых, по-видимому, из-за усиления в последние десятилетия тенденции к демократизации и децентрализации возникла необходимость реального развития самоуправления на уровне отдельных поселков, общин, городских кварталов.

14. Проведенное сравнительно-правовое исследование позволяет сделать аргументированный вывод о том, что в государствах-участниках СНГ сформулированы четыре организационных уровня осуществления местного самоуправления: общинное, сельское, поселковое и городское. Во многих странах СНГ сложилась оригинальная система публичного управления, где местное самоуправление осуществляется на уровне села, общины, поселка и города, а местное управление функционирует в районе и в отдельных больших городах, не входящих в районное представительство.


  1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница