КОНЦЕПТУАЛЬНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ИХ ВОПЛОЩЕНИЕ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
В.Г. Садков,
Г.М. Самостроенко
Аннотация
В статье излагается проект Федерального закона «О государственном прогнозировании и стратегическом программировании развития Российской Федерации», в котором определяются цели и содержание системы государственных прогнозов научно-технического, экономического, социального и экологического развития Российской Федерации, содержание и порядок стратегического программирования на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях.
Актуальной проблемой России является обеспечение гармоничного развития регионов и их социумов, что требует использования программно-целевого прогнозирования и планирования системного развития территорий. Эти мысли нашли отражение в редакционной статье юбилейного номера журнала «Регионология»1.
Официальная доктрина стратегического планирования развития страны и ее регионов, базирующаяся на принятом в 1995 году Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (№ 115-ФЗ от 20.07.1995 г.), выполнила свою миссию. Главное ее значение состоит в том, что стратегическому планированию возвращено утраченное ранее место в системе государственного управления. Однако утверждать, что сегодня стратегическое планирование выполняет роль, принадлежащую ему по праву, пока еще рано. Причин тому достаточно много. Одна из них, по нашему мнению, заключается в содержании упомянутого закона, который требует совершенствования2, затрагивая отдельные статьи Конституции3.
Нами разработан проект закона, в котором представлены концептуально-методические положения, раскрывающие содержание и порядок стратегического планирования развития России. Предлагаем представленный проект к обсуждению на страницах журнала с целью последующего вынесения в Государственную Думу Российской Федерации.
Проект Федерального закона
«О ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРОГНОЗИРОВАНИИ И СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПРОГРАММИРОВАНИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Настоящий Федеральный закон определяет цели и содержание системы государственных прогнозов научно-технического, экономического, социального и экологического развития Российской Федерации, содержание и порядок стратегического программирования на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях, являясь по основным положениям законом прямого действия.
Статья 1 Основные понятия
1.1 Государственное прогнозирование развития Российской Федерации (региона) – система научно-технического, экономического, общественно-политического, социального, экологического развития России, основанных на закономерностях общественных процессов и рыночного хозяйствования. Государственное прогнозирование развития Российской Федерации основывается на сочетании использования инерционно-изыскательского и нормативного прогнозирования.
1.2 Стратегия развития страны (региона, муниципального образования) включает в себя следующие взаимосвязанные составные части:
-
концепцию развития;
-
макромодель стратегии развития;
-
систему комплексных целевых программ.
1.3 Концепция целенаправленного, комплексного и устойчивого развития (далее «концепция развития») Российской Федерации (региона) - система аргументированных представлений о стратегических приоритетах и целях развития общества, экономики, природной среды в виде взаимосвязанной совокупности важнейших политик, методов и механизмов реализации целей.
Концепция развития России должна реализовать ключевые принципы системной модели Российского общества, регламентированные конституцией.
1.4 Макромодель развития Российской Федерации (региона) – включает систему целей развития, ключевых макропропорций и приоритетов, формируемых на основе универсальной укрупненной экономико-математической модели, позволяющей обосновать цели, пропорции и структуру производства, максимизирующие доходы занятого населения и консолидированного бюджета.
1.5 Целевая комплексная стратегическая программа развития Российской Федерации – система взаимосвязанных целевых стратегических программ развития важнейших сфер и отраслей, направленных на решение ключевых проблем, содержащих спектр заданий и инновационно-инвестиционных проектов, увязанных по срокам, исполнителям и сбалансированных по ресурсам.
Статья 2 Система государственных прогнозов развития Российской Федерации
2.1 Система государственных прогнозов развития Российской Федерации включает:
1) Прогнозы внешнего окружения:
- геоэкономический прогноз;
- геополитический прогноз.
2) Прогнозы важнейших процессов развития российского общества:
- прогноз демографической ситуации и трудовых ресурсов;
- прогноз социально-экономической структуры общества;
- прогноз развития этнонациональных процессов;
- прогноз качества жизни;
- прогноз развития ключевых секторов социальной сферы.
3) Прогнозы важнейших процессов развития науки, техники, технологий и экономики:
-
прогноз развития науки, техники и технологий;
-
прогноз макроэкономического развития и структурных преобразований экономики;
- прогноз развития промышленного комплекса;
- прогноз развития аграрной сферы;
- прогноз развития производственной инфраструктуры;
- прогноз развития информационно-коммуникационной инфраструктуры;
- прогноз занятости населения по сферам и отраслям;
- прогноз инвестиционной активности;
- прогноз финансовых ресурсов;
- прогноз кредитных ресурсов;
- прогноз национального богатства.
4) Прогнозы состояния природных ресурсов и окружающей среды.
- прогноз использования и воспроизводства ресурсов недр;
- прогноз использования и воспроизводства лесных ресурсов;
- прогноз использования и воспроизводства земельных ресурсов;
- прогноз использования и воспроизводства водных ресурсов;
- прогноз использования и воспроизводства биоресурсов;
- прогноз загрязнения окружающей среды (воды, воздух, земля).
Статья 3 Содержание концепции
3.1 Концепция развития Российской Федерации охватывает общенациональный, региональный (субъектов Федерации) и муниципальный уровни и разрабатывается на единой научно-методической и информационной основе с учетом компетенции каждого из уровней государственного управления.
3.2 Концепция развития Российской Федерации на общенациональном уровне включает следующие разделы:
1) социальную политику;
2) экологическую политику;
3) макроэкономическую и структурную политику;
4) научно-инновационную политику;
5) аграрную политику;
6) промышленную политику;
7) политику территориального размещения производительных сил, социальной сферы и расселения;
8) политику занятости, подготовки кадров и использования труда;
9) политику развития производственной инфраструктуры;
10) внешнеэкономическую политику;
11) внешнюю политику;
12) оборонную политику;
13) инвестиционную политику;
14) финансово-налоговую политику;
15) денежно-кредитную политику;
16) политику модернизации отношений собственности;
17) информационно-управленческую политику.
3. Концепция развития регионов и муниципальных образований России включает следующие разделы:
-
социальную политику;
-
экологическую политику;
-
мезоэкономическую и структурную политику;
-
научно-инновационную политику;
-
аграрную политику;
-
промышленную политику;
-
политику размещения производительных сил, расселения и социальной сферы;
-
политику занятости, подготовки кадров и использования труда;
-
политику развития производственной инфраструктуры;
-
внешнеэкономическую политику (в пределах компетенции уровня);
-
инвестиционную политику;
-
финансово-налоговую политику (в пределах компетенции уровня);
-
денежно-кредитную политику (в пределах компетенции уровня);
-
политику модернизации отношений собственности (в пределах компетенции уровня);
-
информационно-управленческую политику.
3.4 Формальная типовая структура каждого из разделов концепции (в виде соответствующей политики) содержит приоритеты, цели и рубежи развития соответствующего направления.
3.5 Критериальная количественная оценка целевых ориентиров развития общества и государства в качестве обобщающих (интегральных) критериев включает:
1) на общенациональном уровне – индекс гармоничного развития страны (России) как расширение известного индекса развития человеческого потенциала:
ИГРС = ,
где: - нормативное (эталонное) значение целевого показателя «Р»;
- планируемое (далее - фактическое) значение целевого показателя «Р»;
Vp – вес (приоритет), при этом .
Индекс гармоничного развития охватывает одновременно экономические, социальные и экологические аспекты развития общества и государства.
2) на региональном уровне - индекс гармоничного развития региона (субъект Федерации):
ИГРР = .
3) на муниципальном уровне – индекс гармоничного развития муниципалитета:
ИГРМ = .
Критериальными показателями конечных результатов развития отдельных сфер является соответственно «индекс качества жизни» (ИКЖ), «индекс эффективности экономики» (ИЭЭ), «индекс качества природной среды (ИКП), рассчитываемые по аналогичной методике.
Статья 4 Содержание макромодели стратегии развития
-
Концепция развития России, концепции развития регионов и муниципальных образований являются базой для разработки макромоделей развития общества и экономики на соответствующих уровнях.
Макромодель стратегии развития страны (региона, муниципального образования) включает в себя следующие взаимосвязанные элементы:
-
систему целей развития;
-
систему ключевых макропропорций;
-
объемы потребления важнейших ресурсов;
-
систему приоритетов развития, включающую приоритеты стабильного функционирования, ключевые и новаторские приоритеты;
-
стратегии развития по сферам деятельности, направлениям и отраслям.
4.2 Типовая инвариантная (универсальная) экономико-математическая модель обоснования основных параметров макромодели стратегии развития, на основе которой следует осуществлять вариантные оптимизационные расчеты, имеет следующую структуру:
Целевая функция:
CF =
где Vip - объем производства продукции (услуг) "p" в отрасли "i";
fotip – удельный размер фонда оплаты труда за счет производства продукции "p" в отрасли "i";
isnip – интегральная ставка налога (платежа) за счет производства продукции "p" в отрасли "i".
Ограничения:
(лимит финансовых ресурсов);
(лимит природных ресурсов);
(предел загрязнении окружающей среды по видам загрязнении "z").
Структурно-балансовые ограничения:
,
где - коэффициент прямых затрат (межотраслевого обмена);
- объем экспорта (вывоза);
- объем импорта (ввоза);
- для обеспечения национальной безопасности России;
 (К) - критический уровень экспорта;
- объем конечного потребления продукции (товаров, услуг) населением.
Статья 5 Система обязательных целевых стратегических программ
5.1 Система целевых стратегических программ в обязательном порядке равномерно охватывает все сферы развития общества, экономики и окружающей среды и соответственно включает:
- социальные и общественно-политические целевые программы;
- экологические целевые программы;
- обеспечивающие целевые программы (научные, научно-инновационные, экономические, политические, оборонные и другие программы, обеспечивающие реализацию конечной целевой функции: повышение качества жизни и окружающей среды.
5.2 Система целевых программ включает:
- федеральные и президентские целевые программы;
- федеральные общенациональные целевые программы;
- федеральные ведомственные программы;
- региональные, окружные и ассоциативные (ассоциаций экономического взаимодействия) целевые программы;
- региональные (субъектов федерации) целевые программы;
- муниципальные целевые программы;
- корпоративные целевые программы.
Количество целевых программ каждого из представленных в п. 2. статусных видов должно быть необходимым и достаточным для реализации функций каждым из заказчиков и соответствовать объективно существующим на каждом этапе развития общества и экономики ограниченным ресурсам.
Конкретный состав целевых программ в рамках представленной проблемно-секторальной и статусной классификации определяется степенью остроты имеющихся и возникающих проблем.
Долгосрочные целевые программы формируются на период до 10 лет.
Среднесрочные целевые программы формируются на период до 5 лет.
5.3 Система целевых стратегических программ в части их заданий и мероприятий попадающих по срокам на очередной финансовый год финансируется из бюджетов соответствующих уровней и представляются в приложениях к бюджетам с привлечением, как правило, внебюджетных источников.
Статья 6 Порядок и организация государственного прогнозирования и стратегического программирования
6.1 Система взаимосвязанных прогнозов развития общества и государства разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период и оформляется в виде комплексного прогноза развития России.
6.2 На основе Комплексного прогноза на этот же десятилетний период один раз в пять лет разрабатывается Концепция развития России.
6.3 Разработка Комплексного прогноза и Концепции развития России организуется на конкурсной и альтернативной основе как действующим президентом в качестве его предлагаемой предвыборной программы, если он намеревается баллотироваться на следующий срок, так и общественными движениями, партиями, независимыми творческими командами в соответствии с базовой концепцией, определенной в настоящем законе.
Генеральным заказчиком Комплексного прогноза и Концепции развития России является Президент Российской Федерации, который организует ее разработку через межведомственный "Центр стратегических разработок".
6.4 Проекты Комплексного прогноза, Концепции развития России подготовленные на альтернативной основе подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, уполномоченных для публикации официальных материалов, для общественно-научной экспертизы.
Общественно-научная экспертиза производится в каждом из субъектов Федерации с использованием схемы коллективных экспертных оценок, а обобщение результатов проводится в "Центре стратегических разработок".
Наиболее качественный проект Концепции принимается за основу, после чего в обязательном порядке анализируется на предмет соответствия "модели общества" и расширяется наиболее эффективными положениями из альтернативных и дополняющих проектов.
Авторы проекта Концепции, получившего одобрение, приглашаются в органы государственной власти для воплощения предлагаемых разработок.
6.5 Проект Концепции развития России обсуждается Федеральным Собранием Российской Федерации, принимается простым большинством голосов на совместном заседании Палат и утверждается Президентом Российской Федерации. Важнейшие положения Концепции включаются в послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
6.6 Целевая Комплексная Стратегическая Программа развития России разрабатывается Правительством Российской Федерации на основе Концепции развития России. Состав и содержание целевых стратегических программ, входящих в Комплексную Стратегическую Программу развития России утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации простым большинством голосов на совместном заседании палат.
6.7 Правительство Российской Федерации при корректировке программы развития России на очередной год и формировании федерального бюджета представляет Федеральному собранию следующие документы и материалы:
- итоги развития России за прошедший год;
- уточненные прогнозы развития на предстоящий год;
- перечень основных проблем, требующих первоочередного решения;
- перечень федеральных целевых стратегических программ, заданий и проектов из них, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;
- перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;
- перечень объектов, намеченных для изменения форм собственности;
- иные документы и материалы при необходимости .
6.8 Порядок формирования и прохождения соответствующих документов на региональном уровне – аналогичен.
Статья 7 Система методов и механизмов обеспечения эффективной реализации стратегических программ
7.1 Мотивация эффективной реализации целевых стратегических программ включает прямые и косвенные методы и механизмы в пределах компетенции каждого из уровней управления.
7.2 Прямые методы и механизмы мотивации реализации целевых стратегических программ включают:
- субвенции из федерального, региональных и муниципальных бюджетов;
- стандарты и нормы;
- федеральная, региональная и муниципальная собственность в необходимых и достаточных размерах;
- административные методы демонополизации;
- квотирование;
- лицензирование;
- государственные гарантии для инвесторов;
- государственные, региональные и муниципальные заказы;
- государственное регулирование ценообразования по лимитирующим товарам и услугам;
- иные методы и механизмы.
7.3 Косвенные методы и механизмы мотивации реализации целевых стратегических программ включают:
- налоговые ставки, налоговые каникулы, и дифференцированные льготы по налогам в пределах компетенции уровня государственной власти;
- инвестиционный налоговый кредит;
-дифференцированные льготные ставки по кредитам;
- страхование инновационно-инвестиционных рисков;
- региональные и муниципальные займы;
- платежи за загрязнение окружающей среды;
- иные методы и механизмы.
Статья 8 Ответственность органов государственного и муниципального управления и конкретных должностных лиц перед гражданами за качество и эффективность формирования и реализации стратегии
8.1 Органы государственного и муниципального управления всех уровней и их первые руководители несут персональную и коллективную ответственность за качество и эффективность принимаемых стратегических и оперативных решений.
8.2 Законодательно-представительные органы и персонально каждый из депутатов обязаны ежегодно отчитываться перед гражданами на предмет содержания и реализации стратегии развития страны, региона, муниципального образования. По итогам отчетов депутатов всех уровней граждане имеют право на отзыв депутата.
8.3 Исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, не обеспечивающие качество формирования и реализации стратегии в соответствии с их полномочиями подлежат переформированию, если негативные результаты их деятельности не обусловлены внешними, не зависящими от них объективными обстоятельствами.
Статья 9 Заключительные положения
9.1 Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
9.2 Государственной Думе Российской Федерации и Совету Федерации действующие смежные законы привести в соответствие с настоящим законом.
9.3 Поручить Правительству Российской Федерации в течении трех месяцев разработать и принять необходимые нормативные правовые акты по реализации настоящего Федерального закона.
Примечания
1 Регионология: теория, политика, практика // Регионология. – 2002. - № 4. – С. 3-7;
2 Самостроенко Г.М. Формирование стратегии развития региона на основе интеграционного маркетинга. – Орел: Издательство ОРАГС, 2002. – С. 80-91, 104-106;
3 Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель основного закона России. – М.: ОАО "Издательская группа "Прогресс", 2002. - С. 101-102, 116-117.
|