Концептуально-методические основы стратегического планирования и их воплощение в федеральном законодательстве

Г.М. Самостроенко

В статье излагается проект Федерального закона «О государственном прогнозировании и стратегическом программировании развития Российской Федерации», в котором определяются цели и содержание системы государственных прогнозов научно-технического, экономического, социального и экологического развития Российской Федерации, содержание и порядок стратегического программирования на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях.

Официальная доктрина стратегического планирования развития страны и ее регионов, базирующаяся на принятом в 1995 году Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (№ 115-ФЗ от 20.07.1995 г.), выполнила свою миссию. Главное ее значение состоит в том, что стратегическому планированию возвращено утраченное ранее место в системе государственного управления. Однако утверждать, что сегодня стратегическое планирование выполняет роль, принадлежащую ему по праву, пока еще рано. Причин тому достаточно много. Одна из них, по нашему мнению, заключается в содержании упомянутого закона, который требует совершенствования², затрагивая отдельные статьи Конституции³.

Нами разработан проект закона, в котором представлены концептуально-методические положения, раскрывающие содержание и порядок стратегического планирования развития России. Предлагаем представленный проект к обсуждению на страницах журнала с целью последующего вынесения в Государственную Думу Российской Федерации.
Проект Федерального закона

«О ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРОГНОЗИРОВАНИИ И СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПРОГРАММИРОВАНИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Настоящий Федеральный закон определяет цели и содержание системы государственных прогнозов научно-технического, экономического, социального и экологического развития Российской Федерации, содержание и порядок стратегического программирования на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях, являясь по основным положениям законом прямого действия.

Статья 1 Основные понятия

1.1 Государственное прогнозирование развития Российской Федерации (региона) – система научно-технического, экономического, общественно-политического, социального, экологического развития России, основанных на закономерностях общественных процессов и рыночного хозяйствования. Государственное прогнозирование развития Российской Федерации основывается на сочетании использования инерционно-изыскательского и нормативного прогнозирования.

1.2 Стратегия развития страны (региона, муниципального образования) включает в себя следующие взаимосвязанные составные части:

• 
  концепцию развития;
  
• 
  макромодель стратегии развития;
  
• 
  систему комплексных целевых программ.
  

Концепция развития России должна реализовать ключевые принципы системной модели Российского общества, регламентированные конституцией.

1.4 Макромодель развития Российской Федерации (региона) – включает систему целей развития, ключевых макропропорций и приоритетов, формируемых на основе универсальной укрупненной экономико-математической модели, позволяющей обосновать цели, пропорции и структуру производства, максимизирующие доходы занятого населения и консолидированного бюджета.

1.5 Целевая комплексная стратегическая программа развития Российской Федерации – система взаимосвязанных целевых стратегических программ развития важнейших сфер и отраслей, направленных на решение ключевых проблем, содержащих спектр заданий и инновационно-инвестиционных проектов, увязанных по срокам, исполнителям и сбалансированных по ресурсам.

2.1 Система государственных прогнозов развития Российской Федерации включает:

1) Прогнозы внешнего окружения:

- геоэкономический прогноз;

- геополитический прогноз.

2) Прогнозы важнейших процессов развития российского общества:

- прогноз демографической ситуации и трудовых ресурсов;

- прогноз социально-экономической структуры общества;

- прогноз развития этнонациональных процессов;

- прогноз качества жизни;

- прогноз развития ключевых секторов социальной сферы.

3) Прогнозы важнейших процессов развития науки, техники, технологий и экономики:

• 
  прогноз развития науки, техники и технологий;
  
• 
  прогноз макроэкономического развития и структурных преобразований экономики;
  

- прогноз развития аграрной сферы;

- прогноз развития производственной инфраструктуры;

- прогноз развития информационно-коммуникационной инфраструктуры;

- прогноз занятости населения по сферам и отраслям;

- прогноз инвестиционной активности;

- прогноз финансовых ресурсов;

- прогноз кредитных ресурсов;

- прогноз национального богатства.

4) Прогнозы состояния природных ресурсов и окружающей среды.

- прогноз использования и воспроизводства ресурсов недр;

- прогноз использования и воспроизводства лесных ресурсов;

- прогноз использования и воспроизводства земельных ресурсов;

- прогноз использования и воспроизводства водных ресурсов;

- прогноз использования и воспроизводства биоресурсов;

- прогноз загрязнения окружающей среды (воды, воздух, земля).

3.1 Концепция развития Российской Федерации охватывает общенациональный, региональный (субъектов Федерации) и муниципальный уровни и разрабатывается на единой научно-методической и информационной основе с учетом компетенции каждого из уровней государственного управления.

3.2 Концепция развития Российской Федерации на общенациональном уровне включает следующие разделы:

1) социальную политику;

2) экологическую политику;

3) макроэкономическую и структурную политику;

4) научно-инновационную политику;

5) аграрную политику;

6) промышленную политику;

7) политику территориального размещения производительных сил, социальной сферы и расселения;

8) политику занятости, подготовки кадров и использования труда;

9) политику развития производственной инфраструктуры;

10) внешнеэкономическую политику;

11) внешнюю политику;

12) оборонную политику;

13) инвестиционную политику;

14) финансово-налоговую политику;

15) денежно-кредитную политику;

16) политику модернизации отношений собственности;

17) информационно-управленческую политику.

3. Концепция развития регионов и муниципальных образований России включает следующие разделы:

1. 
   социальную политику;
   
2. 
   экологическую политику;
   
3. 
   мезоэкономическую и структурную политику;
   
4. 
   научно-инновационную политику;
   
5. 
   аграрную политику;
   
6. 
   промышленную политику;
   
7. 
   политику размещения производительных сил, расселения и социальной сферы;
   
8. 
   политику занятости, подготовки кадров и использования труда;
   
9. 
   политику развития производственной инфраструктуры;
   
10. 
    внешнеэкономическую политику (в пределах компетенции уровня);
    
11. 
    инвестиционную политику;
    
12. 
    финансово-налоговую политику (в пределах компетенции уровня);
    
13. 
    денежно-кредитную политику (в пределах компетенции уровня);
    
14. 
    политику модернизации отношений собственности (в пределах компетенции уровня);
    
15. 
    информационно-управленческую политику.
    

3.5 Критериальная количественная оценка целевых ориентиров развития общества и государства в качестве обобщающих (интегральных) критериев включает:

1) на общенациональном уровне – индекс гармоничного развития страны (России) как расширение известного индекса развития человеческого потенциала:

ИГРС = ,

где: - нормативное (эталонное) значение целевого показателя «Р»;

- планируемое (далее - фактическое) значение целевого показателя «Р»;

V_p – вес (приоритет), при этом .

Индекс гармоничного развития охватывает одновременно экономические, социальные и экологические аспекты развития общества и государства.

2) на региональном уровне - индекс гармоничного развития региона (субъект Федерации):

ИГРР = .

3) на муниципальном уровне – индекс гармоничного развития муниципалитета:

ИГРМ = .

Критериальными показателями конечных результатов развития отдельных сфер является соответственно «индекс качества жизни» (ИКЖ), «индекс эффективности экономики» (ИЭЭ), «индекс качества природной среды (ИКП), рассчитываемые по аналогичной методике.

1. 
   Концепция развития России, концепции развития регионов и муниципальных образований являются базой для разработки макромоделей развития общества и экономики на соответствующих уровнях.
   

• 
  систему целей развития;
  
• 
  систему ключевых макропропорций;
  
• 
  объемы потребления важнейших ресурсов;
  
• 
  систему приоритетов развития, включающую приоритеты стабильного функционирования, ключевые и новаторские приоритеты;
  
• 
  стратегии развития по сферам деятельности, направлениям и отраслям.
  

Целевая функция:

CF =

где V_ip - объем производства продукции (услуг) "p" в отрасли "i";

fot_ip – удельный размер фонда оплаты труда за счет производства продукции "p" в отрасли "i";

isn_ip – интегральная ставка налога (платежа) за счет производства продукции "p" в отрасли "i".

Ограничения:

(лимит финансовых ресурсов);

(лимит природных ресурсов);

(предел загрязнении окружающей среды по видам загрязнении "z").

Структурно-балансовые ограничения:

где - коэффициент прямых затрат (межотраслевого обмена);

5.1 Система целевых стратегических программ в обязательном порядке равномерно охватывает все сферы развития общества, экономики и окружающей среды и соответственно включает:

- социальные и общественно-политические целевые программы;

- экологические целевые программы;

- обеспечивающие целевые программы (научные, научно-инновационные, экономические, политические, оборонные и другие программы, обеспечивающие реализацию конечной целевой функции: повышение качества жизни и окружающей среды.

5.2 Система целевых программ включает:

- федеральные и президентские целевые программы;

- федеральные общенациональные целевые программы;

- федеральные ведомственные программы;

- региональные, окружные и ассоциативные (ассоциаций экономического взаимодействия) целевые программы;

- региональные (субъектов федерации) целевые программы;

- муниципальные целевые программы;

- корпоративные целевые программы.

Количество целевых программ каждого из представленных в п. 2. статусных видов должно быть необходимым и достаточным для реализации функций каждым из заказчиков и соответствовать объективно существующим на каждом этапе развития общества и экономики ограниченным ресурсам.

Конкретный состав целевых программ в рамках представленной проблемно-секторальной и статусной классификации определяется степенью остроты имеющихся и возникающих проблем.

Долгосрочные целевые программы формируются на период до 10 лет.

Среднесрочные целевые программы формируются на период до 5 лет.

5.3 Система целевых стратегических программ в части их заданий и мероприятий попадающих по срокам на очередной финансовый год финансируется из бюджетов соответствующих уровней и представляются в приложениях к бюджетам с привлечением, как правило, внебюджетных источников.

6.1 Система взаимосвязанных прогнозов развития общества и государства разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период и оформляется в виде комплексного прогноза развития России.

6.2 На основе Комплексного прогноза на этот же десятилетний период один раз в пять лет разрабатывается Концепция развития России.

6.3 Разработка Комплексного прогноза и Концепции развития России организуется на конкурсной и альтернативной основе как действующим президентом в качестве его предлагаемой предвыборной программы, если он намеревается баллотироваться на следующий срок, так и общественными движениями, партиями, независимыми творческими командами в соответствии с базовой концепцией, определенной в настоящем законе.

Генеральным заказчиком Комплексного прогноза и Концепции развития России является Президент Российской Федерации, который организует ее разработку через межведомственный "Центр стратегических разработок".

6.4 Проекты Комплексного прогноза, Концепции развития России подготовленные на альтернативной основе подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, уполномоченных для публикации официальных материалов, для общественно-научной экспертизы.

Общественно-научная экспертиза производится в каждом из субъектов Федерации с использованием схемы коллективных экспертных оценок, а обобщение результатов проводится в "Центре стратегических разработок".

Наиболее качественный проект Концепции принимается за основу, после чего в обязательном порядке анализируется на предмет соответствия "модели общества" и расширяется наиболее эффективными положениями из альтернативных и дополняющих проектов.

Авторы проекта Концепции, получившего одобрение, приглашаются в органы государственной власти для воплощения предлагаемых разработок.

6.5 Проект Концепции развития России обсуждается Федеральным Собранием Российской Федерации, принимается простым большинством голосов на совместном заседании Палат и утверждается Президентом Российской Федерации. Важнейшие положения Концепции включаются в послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

6.6 Целевая Комплексная Стратегическая Программа развития России разрабатывается Правительством Российской Федерации на основе Концепции развития России. Состав и содержание целевых стратегических программ, входящих в Комплексную Стратегическую Программу развития России утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации простым большинством голосов на совместном заседании палат.

6.7 Правительство Российской Федерации при корректировке программы развития России на очередной год и формировании федерального бюджета представляет Федеральному собранию следующие документы и материалы:

- итоги развития России за прошедший год;

- уточненные прогнозы развития на предстоящий год;

- перечень основных проблем, требующих первоочередного решения;

- перечень федеральных целевых стратегических программ, заданий и проектов из них, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;

- перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;

- перечень объектов, намеченных для изменения форм собственности;

- иные документы и материалы при необходимости .

6.8 Порядок формирования и прохождения соответствующих документов на региональном уровне – аналогичен.

7.1 Мотивация эффективной реализации целевых стратегических программ включает прямые и косвенные методы и механизмы в пределах компетенции каждого из уровней управления.

7.2 Прямые методы и механизмы мотивации реализации целевых стратегических программ включают:

- субвенции из федерального, региональных и муниципальных бюджетов;

- стандарты и нормы;

- федеральная, региональная и муниципальная собственность в необходимых и достаточных размерах;

- административные методы демонополизации;

- квотирование;

- лицензирование;

- государственные гарантии для инвесторов;

- государственные, региональные и муниципальные заказы;

- государственное регулирование ценообразования по лимитирующим товарам и услугам;

- иные методы и механизмы.

7.3 Косвенные методы и механизмы мотивации реализации целевых стратегических программ включают:

- налоговые ставки, налоговые каникулы, и дифференцированные льготы по налогам в пределах компетенции уровня государственной власти;

- инвестиционный налоговый кредит;

-дифференцированные льготные ставки по кредитам;

- страхование инновационно-инвестиционных рисков;

- региональные и муниципальные займы;

- платежи за загрязнение окружающей среды;

- иные методы и механизмы.

Статья 8 Ответственность органов государственного и муниципального управления и конкретных должностных лиц перед гражданами за качество и эффективность формирования и реализации стратегии

8.1 Органы государственного и муниципального управления всех уровней и их первые руководители несут персональную и коллективную ответственность за качество и эффективность принимаемых стратегических и оперативных решений.

8.2 Законодательно-представительные органы и персонально каждый из депутатов обязаны ежегодно отчитываться перед гражданами на предмет содержания и реализации стратегии развития страны, региона, муниципального образования. По итогам отчетов депутатов всех уровней граждане имеют право на отзыв депутата.

8.3 Исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, не обеспечивающие качество формирования и реализации стратегии в соответствии с их полномочиями подлежат переформированию, если негативные результаты их деятельности не обусловлены внешними, не зависящими от них объективными обстоятельствами.

9.1 Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

9.2 Государственной Думе Российской Федерации и Совету Федерации действующие смежные законы привести в соответствие с настоящим законом.

9.3 Поручить Правительству Российской Федерации в течении трех месяцев разработать и принять необходимые нормативные правовые акты по реализации настоящего Федерального закона.