Книга «Системы общегосударственной этики поведения»




страница1/17
Дата06.05.2016
Размер3.98 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17


КНИГА ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ


Предисловие российской редакционной коллегии
Предлагаемое вниманию читателей издание представляет собой первую российскую редакцию Книги по борьбе с коррупцией, в основу которого положены книга «Системы общегосударственной этики поведения», выпущенная в свет в 1996 году Транспаренси Интернешнл (ТИ) под редакцией Джереми Поупа; результаты обсуждения этой книги, которое было организовано в июне 1999 г. Российской организацией ТИ «Мир без коррупции», а также материалы российских специалистов по проблемам борьбы с коррупцией.

В настоящей Книге мы попытались сохранить все наиболее существенные положения «Системы общегосударственной этики поведения», которые отвечают не только международным, но и российским антикоррупционным стандартам в области этики и права.

При подготовке российской Книге по основам борьбы с коррупцией мы исходили из следующих принципов.

Первый. Коррупция объективно присуща всем моделям социального устройства, предполагающим делегирование обществом властных возможностей отдельным социальным институтам или лицам, либо узурпацию последними таких возможностей .

Второй. Коррупция является не только интернациональным, но и национальным феноменом, формы которого во многом зависят от менталитета нации, находящего свое отражение в законодательстве.

Третий. Явление коррупции многообразно. С одной стороны оно включает неправовые этические коррупционные нарушения (этические проступки), с другой - коррупционные правонарушения (гражданско-правовые деликты; административные, в том числе дисциплинарные проступки, преступления).

Четвертый. Содержание коррупции не исчерпывается продажностью и подкупаемостью государственных и муниципальных служащих, а включает также различные проявления эксплуатации служебного статуса вопреки интересам службы сотрудниками общественных и даже коммерческих организаций. При этом коррупция в системе государственной и муниципальной службы традиционно рассматривается как качественно более опасное явление. Именно эти обстоятельства побудили нас несколько изменить первоначальное наименование издания, поскольку в переводе на русский язык понятие общегосударственной этики поведения не охватывало бы мер противодействия коррупционным поступкам тех, кто подкупает, а также тех, кто злоупотребляет своими служебными возможностями в негосударственном секторе.

Пятый. Предупреждение коррупции должно иметь приоритет перед иными мерами борьбы с этим явлением (в частности, репрессивными).

Шестой. Эффективная борьба с коррупцией предполагает использование системы экономических, политических (в том числе, правовых) и психологических (в том числе образовательных и воспитательных) мер.

Седьмой. В качестве реальной цели борьбы с коррупцией необходимо рассматривать снижение распространенности последней до уровня не препятствующего прогрессивному развитию общества.

Соблюдение этих принципов помогло нам удержаться не только от невольных предпочтений переоценки действенности старых и новых рецептов лечения коррупции, но и от гиперболизации масштабов коррупционной катастрофы в России.

На фоне переполнения отечественных и зарубежных средств массовой информации разоблачительными и во многих отношениях трудно оспоримыми материалами о коррупции высокопоставленных лиц Администрации Президента, Правительства, Федерального Собрания, Центрального Банка России нельзя не видеть нарастающих в российском обществе усталости от коррумпированной власти, и, одновременно, понимания гражданской ответственности за противодействие коррупционным стереотипам. Однако социальный выбор еще не состоялся.

Сегодня уже бессмысленно успокаивать российское общество иллюзией быстрого ассимилирования им европейских стандартов в области борьбы с коррупцией.

Это обусловлено не только противоречивым евроазиатским менталитетом народов, населяющих нашу страну, нередко отождествляемым с «особым русским путем», но и тысячелетней правовой культурой, которая далеко не во всех случаях поддается безболезненной быстрой интеграции в мировую правовую систему (как впрочем и подавляющее большинство других национальных правовых культур).

Данное обстоятельство не должно вызывать пессимизма, поскольку борьбе с коррупцией препятствуют не столько различия между этическими и правовыми подходами к определению понятия коррупции и мер противодействия ей, сколько отсутствие ясного понимания меры совпадения таких подходов на международном и национальном уровнях.

Мы надеемся, что настоящая Книга будет содействовать росту гражданского антикоррупционного сознания наших сограждан, а также взаимопониманию между всеми, кто решил посвятить часть своей жизни борьбе с коррупцией.

Ноябрь 1999 г.,

Москва

Предисловие



Доктор Оскар Ариас Санчес, лауреат Нобелевской премии

Я благодарен за предоставленную возможность написать предисловие к данной книге. Это позволяет мне дать свое видение одного из самых насущных вопросов нашего времени: как сплотить отдельных людей, сообщества и нации для борьбы с коррупцией.

Коррупция всегда будет процветать во мраке тоталитаризма, авторитаризма и диктатуры – режимов, ограничивающих власть в руках нескольких никому не подотчетных лиц. Абсолютизм и диктатура по определению имеют меньше этических ограничений, чем демократия. При тоталитарном режиме коррупция напрямую связана с нарушением прав человека. В Латинской Америке многие диктаторы годами оправдывали свое правление, ссылаясь на коррумпированные режимы недавнего прошлого. При этом сами эти диктатуры часто служили лишь ширмой для воров и казнокрадов. И в каждом подобном случае рядовые граждане и журналисты были лишены легальных способов разоблачения бесцеремонной коррумпированности своего правительства – для этого отсутствовала действенная и заслуживающая доверия юридическая система. Легче всего изобличить коррупцию и вести с ней действенную борьбу в условиях демократии. Коррупцию можно изобличить и искоренить там, где господствует плюрализм, терпимость, свобода слова и торжествуют принципы личной безопасности. А такие условия может гарантировать только демократия.

Однако это не значит, что демократия полностью свободна от коррупции. Не будем настолько наивными, чтобы верить в то, что коррупция пронизывает только преступные сообщества и организации, функционирующие вне рамок закона. Международный шпионаж также не является единственной сферой распространения коррупции. Бесспорно, подобные области человеческой деятельности притягивают коррупцию. Но она запускает свои когти и в структуры правительственной власти, причем как в развитых, так и в развивающихся странах – от Европы до Латинской Америки. Крупные частные фирмы также часто пользуются этим, соблюдая видимость некоторой респектабельности и формальной законности своей деятельности. Они обманывают доверие общества, прибегая к взяточничеству как стандартной и общепринятой технологии ведения бизнеса. Такая тактика приносит им неисчислимые финансовые преимущества. Следует помнить также и о почти постоянном перекачивании общественных средств на частные банковские счета и перевод их в недвижимость правительственными чиновниками и высшими военными чинами. Обычным явлением стало присвоение иностранной помощи и пожертвований, предназначаемых на цели развития и для ликвидации последствий войн и природных катастроф: по крайней мере, часть этих средств уходит на обогащение коррумпированного чиновничества.

Одно из самых печальных проявлений коррупции наблюдается в беднейших странах, где наряду с нищетой широких масс населения и социально-экономическим неравенством процветает коррупция на всех уровнях государственной службы. В таких странах взяточничество чиновников означает грабеж беднейших слоев населения. Прямым последствием коррупции является не только дальнейшее обнищание народа, но и ослабление демократических институтов. В эпоху, когда в странах Латинской Америки существовали преимущественно диктаторские режимы, борцы за демократию возглавляли народное сопротивление под знаменами борьбы против коррупции, процветавшей при автократических режимах.

Падение диктатур в ряде латиноамериканских стран во многом явилось следствием народного негодования, направленного против коррумпированности этих режимов. Но иногда те же самые люди бывают настолько разочарованы коррупцией в демократическом обществе, что даже приветствуют установление новой диктатуры. Фактически, многие подобные диктатуры устанавливаются в результате дворцовых переворотов или военных мятежей под лживыми лозунгами борьбы против коррумпированности демократических режимов.

Государство, освободившееся от репрессий, может и не подозревать о масштабах коррупции, существовавшей при предыдущих режимах, не допускавших ни расследований, ни информирования общественности. И наоборот, приход демократии может быть омрачен скандальными разоблачениями в свободной прессе.

Отсутствие гласности при антидемократических режимах создало у граждан ошибочное представление, что демократия по самой сути своей подвержена коррупции. Демократические лидеры, встречаясь с таким неверным представлением, обязаны сделать все, чтобы исправить его. Демократические режимы должны быть прозрачными, а власти должны быть привержены принципам гласности и открытости.

Однако самой эффективной защитой принципов гласности и открытости являются объединения самих граждан и специально созданные для этой цели общественные организации. Подобные организации обязаны повышать сознательность и отстаивать гласность как внутри страны, так и за ее пределами. Мощные финансовые корпорации не знают границ и коррупция для них – общепринятое средство ведения бизнеса, поэтому борьба с коррупцией также должна вестись в мировом масштабе. Если народ не предпринимает ничего ради сохранения демократии, если ему не достает для этого гражданского мужества и веры в свое правительство, тогда демократия неизбежно падет жертвой коррупции.

В конституциях большинства стран записано, что власти будут решительно пресекать любые попытки смещения законного правительства неконституционным путем. Постепенно укрепляется внешняя и внутренняя стабильность. Законные правительства способны начать реформы институтов, необходимые для модернизации нашего общества и стимулирования общественного развития.

К сожалению, постоянные скандалы по поводу коррупции разочаровывают людей. В некоторых странах возникает опасность новых народных восстаний и государственных переворотов. Политические партии, традиционные столпы демократической системы, оказываются в центре скандалов и подвергаются резкой критике со стороны рядовых граждан, которые начинают считать, что политические решения не имеют к ним никакого отношения. Когда роль политических партий сходит на нет, возникает опасность того, что от демократии останется лишь никому не нужная оболочка.

Современная технологическая культура придает чрезмерное значение потреблению и владению вещами. Все чаще и чаще личный успех и престиж измеряются материальным богатством, а не вкладом личности в общее благо. Это ведет нашу цивилизацию к недостатку этики, который можно восполнить только с помощью образования. Мы должны пробудить чувство гражданского долга, в особенности у молодежи. Учебные заведения и все общественные институты должны разъяснять молодым людям, в чем состоит их гражданский долг, и воспитывать желание стать полезным членом общества. Необходимо объяснять молодежи, что личное материальное благосостояние есть ценность, производная от благосостояния гражданского. Социальный капитал должен превосходить финансовый, ибо культура, имеющая своей целью только накопление материального богатства, является благоприятной почвой для произрастания сорняков коррупции.

Нередко политические деятели многих стран демонстрируют мужество и решимость, призывая народ к организованным действиям с целью формирования ответственного правительства, открытого для общества. Те, кто борется за честную власть и при этом часто выступает против могущественной и сплоченной элиты, заслуживают самой высокой похвалы и активной поддержки. Порой эти люди чем-то напоминают хрупких Давидов, сражающихся против огромных Голиафов. Но, как показали недавние события во многих странах, дух и воля Давида по-прежнему способны одолеть устрашающую мощь Голиафа.

Выступая за более ответственное и честное правительство, граждане обращают свой гнев на коррупцию. Именно коррупция унижает бедных, вынужденных давать взятки мелким чиновникам за выполнение работы, входящей в круг их профессиональных обязанностей. Именно коррупция ведет к банкротству честного предпринимателя. И именно коррупция укрепляет союз воротил криминального бизнеса и нечистых на руку чиновников, распространяясь как раковая опухоль и пожирая последние остатки общественной чести и достоинства.

Но отчаиваться нельзя – раковую опухоль коррупции можно победить. Выше мы уже упоминали о том, что коррупция вышла за рамки отдельных государств. Но точно так же во всем мире крепнет и противодействие этому: общество начинает требовать, чтобы правительство отвечало его интересам. А государственные руководители начинают понимать, что вопрос о коррупции нужно обсуждать как внутри страны, так и в общемировом масштабе. С окончанием холодной войны стало легче проследить за потоками иностранной гуманитарной помощи, и теперь она в большей степени идет на облегчение участи людей, чем на покупку союзников – даже в самых коррумпированных странах третьего мира.

Однако самым сильным оружием в борьбе с коррупцией является растущее число демократий и, следовательно, свободной прессы во всем мире. Без свободы каждого задавать любые вопросы и тем самым влиять на осуществление перемен люди лишены власти – напротив, они оказываются скованными системой мнимой демократии. Одной из самых важных демократических свобод является свобода прессы. Когда затыкают рот одному человеку, это означает, что затыкают рот всем. Сокрытие даже малой частицы правды порождает большую ложь.

Права граждан, даже если они гарантированы законом, могут быть нарушены некомпетентными или коррумпированными руководителями. Но защита и восстановление гражданских прав более вероятны там, где пресса может свободно изобличать подобного рода руководителей и открыто ставить вопрос об их компетенции. Свобода прессы – это, как говорил Томас Джефферсон, «вечная бдительность» – постоянный долг ограждать собственное правительство от коррупции.

В будущем нам предстоит борьба за гласность, истину и веру в наших политических и экономических лидеров. Но давайте сразу же уясним себе, что коррупция – это не просто использование политической власти в личных целях. Это явление значительно более широкое, чем тайный сговор между государственными служащими и предпринимателями ради получения преимуществ, противоречащих нормам закона и морали. Коррупция имеет много других проявлений, которые юридически ненаказуемы и которые далеко не всегда становятся предметом пристального изучения со стороны общественности.

Когда политические и государственные руководители не выполняют функции в области образования, как того требуют принципы демократии, – это тоже, по сути, является проявлением коррупции. Ложь, умолчания, стремление сказать людям только то, что они хотят услышать, нежелание называть вещи своими именами лишь потому, что идет избирательная кампания, – все это коррумпирует и развращает как отдельных граждан, так и общество в целом.

Однако подобное случается и в сфере международных отношений. А это означает коррупцию в более широком смысле. Это такая разновидность коррупции, которая снижает степень доверия между государствами.

Коррупция проявляется тогда, когда победа на выборах достигается путем сокрытия правды, а сама такая победа не может служить мерой успеха политической карьеры. Коррупция проявляется и в том, что чиновники и политики раздают привилегии и льготы политическим партиям и организациям ради того, чтобы заставить их отказаться от собственных принципов. Коррупция проявляется и тогда, когда политики забывают, что участие в работе правительства требует должной подготовки, самоотверженности, стрем­ления служить другим людям и необходимости приведения в соответствие слова и дела.

Однако мы не должны забывать, что в коррупции виноваты не только отдельные чиновники. Некоторые формы коррупции возникают тогда, когда подчиненные, неправильно понимающие сущность своего долга или проявляющие излишнюю лояльность, молча соглашаются со всем, что делает их начальство. Каждый из нас должен спросить себя о возможных последствиях коррупции, корни которой лежат в стремлении сохранить тайну и проявить преданность начальству.

Необходимо отметить, что и сам избиратель отвечает за степень честности, одаренности, способностей и ответственности тех, кого он избирает. Ибо тот, кто лишен таких качеств, но у кого в избытке наличествуют политические амбиции, всегда будет использовать рычаги демократии ради удовлетворения собственной жажды власти. И причиной смерти демократии далеко не всегда становились лишь государственные перевороты или мятежи.

Голосование – это право, однако многие граждане забывают о своей обязанности отвечать за то, как это право использовано. На парламентских выборах в марте 1933 года на родине Бетховена, Гёте, Томаса Манна национал-социалистическая партия вполне законным путем получила большинство. Тем самым была открыта дверь Адольфу Гитлеру, установившему самый коррумпированный режим – режим абсолютной власти.

У коррупции всегда есть две стороны: тот, кто дает, и тот, кто берет. Когда лидеры промышленных стран сквозь пальцы смотрят на взяточничество в других странах, но клеймят его у себя дома, они виновны не только в коррупции, но и в применении двойного стандарта – разного для развитых и для развивающихся стран. Применение такого двойного стандарта опасно для всех: как для богатых стран, считающих, что этические нормы годятся лишь для внутреннего применения, так и для бедных, испытывающих разрушающее воздействие коррупции на всех уровнях.

Способами коррупции в странах третьего мира являются не одни только жители этих стран. В течение последних десятилетий некоторые промышленно развитые государства неоднократно вмешивались в политические процессы в развивающихся странах, оказывая поддержку и даже приводя к власти коррумпированных лидеров. Многие богатые государства практикуют нормы двойного стандарта в своей внешней политике, поощряя демократию дома и автократию за рубежом. Двойной стандарт проявляется и в тенденции игнорировать антикоррупционные законы в развивающихся странах: порой страны Запада даже освобождают свои компании от уплаты налогов с сумм, идущих на подкуп чиновников. Подобные действия – не что иное как пренебрежение к потребностям молодых государств, в которых демократия еще не окрепла и которые пытаются убедить людей, годами живших при тоталитаризме, в преимуществах демократической системы ценностей.

Применение двойного стандарта можно наблюдать и в сфере международных отношений, что значительно расширяет понятие коррупции. Такая ее форма ослабляет степень доверия между странами. Когда сильные государства приводят морально-этические доводы для оправдания действий, в основе которых на самом деле лежат их собственные интересы, это тоже коррупция. Коррупция проявляется и тогда, когда демократические правительства, часто именующие себя пацифистскими, позволяют своим фирмам поставлять оружие репрессивным режимам, нарушающим права человека, либо странам, охваченным гражданской войной или вовлеченным в международные конфликты.

Транспаренси Интернешнл предприняла решительные шаги в деле борьбы против коррупции и двойных стандартов. Я приветствую эти шаги. Но надо сделать еще больше. Несомненно, данная книга станет ценным вкладом в эту работу, поможет разработке норм и принципов и предоставит общественности, а также всем, от кого зависит реализация политических принципов, множество примеров наилучшей практики, которые не должна игнорировать ни одна страна.

Для того чтобы успешно бороться с коррупцией, мы должны не только построить сильное и способное защитить себя гражданское общество, но также воспитать в наших детях стойкое чувство неприятия любых злоупотреблений со стороны власти. В борьбе с коррупцией мы сами должны являть пример гражданской добродетели – качества, похоже, утраченного за последние годы. Накануне нового тысячелетия необходимо, чтобы каждый из нас отдал все силы для достижения этой цели. Мы должны быть уверены, что сможем остановить разрастание коррупции. Выше мы уже упоминали о том, что коррупция вышла за рамки отдельных государств. Но точно так же во всем мире крепнет и противодействие этому: общество начинает требовать, чтобы правительство отвечало его интересам. А государственные руководители начинают понимать, что вопрос о коррупции нужно обсуждать как внутри страны, так и в общемировом масштабе. С окончанием холодной войны стало легче проследить за потоками иностранной гуманитарной помощи, и теперь она в большей степени идет на облегчение участи людей, чем на покупку союзников – даже в самых коррумпированных странах третьего мира.

В сознании всех, кто изучает политические науки, Европа ассоциируется с эпохой Просвещения, когда велись глубокие философские споры о достоинствах демократии, о сущности свободы и о гражданских обязанностях. Давайте же увидим рассвет нового всемирного просвещения. Давайте работать ради возрождения идей, породивших современную демократию и сформировавших нашу систему правления, так как наше будущее будет обеспечено только благодаря неуклонной приверженности этим идеалам.

Если мы сможем вновь обрести стремление к свободе, правде и справедливости, мы сумеем реализовать свои мечты и добиться самых высоких целей. Настал час реализовать наш потенциал и поставить заслон для всех искушений, связанных с коррупцией. Так давайте же будем верны нашей истории и начнем готовиться к будущему.
Оскар Ариас Санчес

Коста-Рика

Октябрь 1995

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница