Кафедра финансового менеджмента в государственном секторе




страница4/8
Дата22.04.2016
Размер0.7 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8

Глава 2. Деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению бюджетного контроля.

2.1. Формы и методы бюджетного контроля.


«Под формой бюджетного контроля следует понимать конкретное выражение и организацию контрольных действий.

Под методами бюджетного контроля понимаются приемы, способы или средства проведения контрольных мероприятий».20

Бюджетным кодексом относительно временного соотношения контроля и контролируемых действий выделяется предварительный, текущий и последующий контроль. Аналогичная классификация приведена в ст.11 Закона о парламентском контроле: «парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений включает в себя предварительный парламентский контроль, текущий парламентский контроль и последующий парламентский контроль».21 Применительно к деятельности Счетной палаты законодатель применил термины предварительный аудит, оперативный анализ и последующий аудит.

Предварительный контроль осуществляется на стадии подготовки реализации бюджетного полномочия. Например, предварительный контроль законодательных органов выражен в ходе процесса подготовки и утверждения законов о бюджете, утверждения государственных программ, то есть в порядке законодательного процесса.

Текущий контроль осуществляется в процессе осуществления контролируемой деятельности, а последующий – по ее результатам. Применительно к парламентскому бюджетному контролю текущий контроль предполагает  рассмотрение отдельных вопросов исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации комитетами и комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации. Последующий контроль выражен в утверждении отчета об исполнении бюджетов, предполагает заслушивание докладов Министра финансов и Председателя Счетной палаты. Результатом последующего парламентского бюджетного контроля является принятие закона об исполнении бюджета.22

Текущему и последующему контролю присуще несколько методов бюджетного контроля: ревизия, проверка, анализ, обследование, мониторинг. Ревизия и проверка возможны только в порядке последующего бюджетного контроля.23 Данные методы контроля определены Законом о Счетной палате (впрочем данные методы используются и в иных актов регламентирующих контрольные полномочия и других субъектов бюджетного контроля) через стоящие перед данными методами цели:

1. Проверка применяется в целях исследования отдельных действий или направлений деятельности за проверяемый период.

2. Ревизия осуществляется в целях комплексной проверки деятельности объекта контроля посредством документальной и фактической проверки законности и обоснованности хозяйственных операций и их отражения в отчетности. В целом, термин ревизия новым Законом определяется также, как и в иных нормативных актах ранее употреблявшим данный термин. Например, до принятия Закона легитимное определение термина ревизия приводилось в совместном приказе Минфина, МВД и ФСБ от 07.12.1999 № N 89н/1033/717. Под ревизией понимается система контрольных действий по документальной и фактической проверке обоснованности совершенных организацией хозяйственных и финансовых операций в ревизуемом периоде или достигнутых результатов ее финансово - хозяйственной деятельности.24 То есть в Законе о Счетной палате было закреплено уже устоявшееся понимание данного термина. Целью ревизии является определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.25

Отличительными особенностями ревизии как метода контроля являются:

а) особый порядок назначения: ревизия проводится только в установленных законом случаях и только по решению уполномоченного органа;

б) субъектом ревизии являются контрольно-ревизионные органы;

в) определенная периодичность (не реже одного или двух раз в год);

г) результаты ревизии оформляются актом, имеющим юридическое значение в качестве источника доказательства в судебно-следственной практике. Акт ревизии содержит последовательное изложения фактов, описание и описание конкретных выявленных нарушений;

д) объемом ревизуемой деятельности.26

Проверка отличается от ревизии объемом проверяемой деятельности: проверка представляет собой единичное контрольное действие по определенному кругу вопросов деятельности.

По результатам ревизий и проверок принимаются ненормативные правовые акты проверяющего органа – представления и предписания. Вопрос признаков данных актов уже затрагивался в разделе, посвященных Счетной палате.

3. «Анализ применяется в целях исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов исследования».27 Данный метод предполагает пофакторное исследование отдельных аспектов финансово-хозяйственной деятельности, результатом которого является формирование оценки.28 Анализ основан на использовании математических методов при исследовании финансово-бюджетной документации. По результатам анализа, проводимого Счетной палатой, принимается заключение.

4) Обследование имеет целью анализ определенной сферы предмета и деятельности контролируемого лица, то есть направлено на предварительную оперативную оценку состояния дел на объекте контроля. Как правило, предшествует проведению ревизии или проверки. По результатам обследования, проводимого Счетной палатой, принимается заключение.

5) «Мониторинг применяется в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе».29

В научной литературе в качестве метода бюджетного контроля часто выделяется нормативная проверка, представляющая собой сопоставление фактических и плановых показателей.30 В Законе о Счетной палате данный метод не нашел отдельного закрепления, однако в практике контроля соотнесение фактических и плановых показателей применяется.

Закон о Счетной палате выделяет специальные формы контроля, осуществляемого Счетной палатой. К ним ч.4 ст.14 Закона относит:

- финансовый аудит;

- аудит эффективности;

- стратегический аудит;

- иные виды аудита.

1. Финансовый аудит - данная форма бюджетного контроля направлена на проверку законности реализации бюджетных прав и обязанностей.

2. Аудит эффективности направлен на определения эффективности использования ресурсов объектом контроля для осуществления своих функций и задач и достижения поставленных целей. Новый Закон о счетной палате впервые закрепил данный вид деятельности Счетной палаты на уровне федерального закона. Вместе с тем, аудит эффективности осуществлялся Счетной палатой и ранее, а необходимость существования этого института прямо следует из Лимской декларации руководящих принципов контроля, выделяющей формальный контроль (то есть проверка законности без учета целесообразности и эффективности) и контроль исполнения.

Аудит эффективности был внедрен в российскую практику бюджетного контроля стандартом Счетной палаты «СФК 104. Проведение аудита эффективности использования государственных средств» и определяется этим актом Счетной палаты следующим образом: «аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций».

Аудит эффективности, согласно рассматриваемому акту, осуществляется в три этапа:

Первый этап - предварительное изучение предмета и объектов для определения целей конкретного аудита эффективности, вопросов проверки и анализа, выбора критериев оценки эффективности и способов его проведения, по результатам которых подготавливается программа проведения аудита эффективности.

Второй этап - проверка и анализ результатов использования государственных средств в соответствии с вопросами программы, в том числе непосредственно на объектах, в ходе которых осуществляются сбор и анализ фактических данных и информации, необходимых для получения доказательств.

Третий этап - подготовка отчета, включающий заключения, выводы и рекомендации, также оформляются другие документы по его результатам.

Следует отметить, что рассматриваемый порядок проведения аудита эффективности устанавливает лишь общие его начала. Процесс проведения аудита эффективности в каждом случае индивидуален. Рассматриваемый порядок в частности прямо устанавливает, что для каждой проверке устанавливаются собственные критерии оценки. «Количество критериев оценки эффективности в каждом аудите эффективности может быть различным в зависимости от особенностей предмета аудита эффективности и деятельности проверяемых объектов. Необходимо, чтобы состав критериев был достаточным для формирования обоснованных заключений и выводов по результатам аудита эффективности в соответствии с поставленными целями».31

Аудит эффективности проводится посредством анализа:

а) организации использования государственных средств;

б) результатов использования государственных средств;

в) отдельных аспектов использования государственных средств в проверяемой сфере или в деятельности проверяемых объектов.

В завершении аудита эффективности осуществляется подготовка отчета, который в том числе содержит рекомендации, то есть сверхзадачей аудита эффективности является не просто выявление недостатков в сфере распоряжения публичными финансами, но и разработка предложений по повышению эффективности в данной сфере.

Важным отметить, что контролирующий орган (не только Счетная палата), оценивая эффективность использования бюджетных средств обязан обосновать способы более эффективного их использования, то есть, фактически представить алгоритм более эффективного действия. «Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата».32

Закрепление аудита эффективности в законе о Счетной палате является шагом, необходимость которого неоднократно высказывалась в научной литературе33 и впервые позволило нормативно закрепить данный институт на уровне федерального закона.

3. «Стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации. Оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых национальных показателей, отражающие степень и качество реализации социально-экономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития Российской Федерации».34

4. Также Закон о Счетной палате по признаку сферы осуществления контроля выделяет:

- Аудит государственных программ;

- Аудит государственных и международных инвестиционных проектов;

- Аудит федеральных информационных систем и проектов;

- Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита.

Фактически, можно сказать что последние новеллы законодательства о бюджетном контроле, в частности Законы о Счетной палате и Парламентском контроле закрепили нормативно на уровне федерального закона ранее применявшиеся ранее в нормативных актах и разработанные доктриной институты, создав правовой базис для их применения на практике.

1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница