Кафедра финансового менеджмента в государственном секторе




страница2/8
Дата22.04.2016
Размер0.7 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8

1.2. Субъекты бюджетного контроля и особенности их полномочий.


Согласно ст.157 Бюджетного кодекса полномочия по бюджетному контролю распределены следующим образом: «Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации». Субъектами контроля являются специально созданные контролирующие органы, такие как Счетная Палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, финансовые органы субъектов федерации, а также местные органы финансового контроля и иные органы для которых функция контроля не является основной.

1.2.1. Счетная палата Российской Федерации как субъект бюджетного контроля.

Счетная палата Российской Федерации по смыслу ст.2 Закона о Счетной палате является органом парламентского финансового контроля, то есть органом подотчетным Федеральному собранию.7

Полномочия Государственной Думы и Совета Федерации установлены непосредственно Конституцией Российской Федерации. Говоря о порядке формирования Счетной палаты следует отметить, что действующей редакцией Закона о Счетной палате председатель, заместитель председателя и аудиторы данного органа назначаются на должность по представлению Президента Российской Федерации. Первоначальная редакция закона такого полномочия Президента не предполагала. Впервые изменения в данном направлении были внесены в 2004 г. Изменения, внесенные в 2013 ситуацию не изменили, расширив полномочия Парламента лишь формально. Так, согласно последним изменениям, Президенту для выбора и внесения на утверждения представляется три кандидатуры на должность председателя Счетной палаты - Советом Государственной думы по предложениям фракций, три кандидатуры его заместителя – Советом палаты Совета Федерации, а также по шесть аудиторов Счетной палаты. При этом роль Парламента в формировании Счетной палаты существенно снижена тем обстоятельством, что Президент вправе не утвердить ни одну предложенную кандидатуру и выдвинуть собственного кандидата, а, во-вторых, не ограничен в количестве попыток выдвинуть на утверждение одну и ту же кандидатуру. Непосредственно Конституцией такие полномочия Президента не закреплены.

Кроме того, согласно Лимской декларации высшие контрольные органы должны быть независимы от проверяемых органов. Внесение изменений в Закон о Счетной палате фактически нивелирует такую независимость, хотя и опосредовано. М.А. Краснов и И.Г. Шаблинский справедливо отмечают, что такое расширение полномочий Президента откровенно нарушает принцип разделения властей, так как хотя Счетная палата и не названа органом парламентского контроля, но именно таковым она является (в части 5 статьи 101 Конституции РФ говорится: «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом»). Она обеспечивает исполнение федерального бюджета Правительством РФ. Таким образом, Председатель Счетной палаты оказывается зависим от главы государства, и тем самым деятельность этого органа не будет носить характер объективного финансового контроля над исполнительной властью.8

Законом о Счетной палате в число ее задач включены:

1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами;

4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;

5) развитие методов аудита (контроля) эффективности, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов;

7) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

8) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;

9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.9

Таким образом, в сфере связанной с расходом бюджетных средств Счетная палата осуществляет не просто проверку наличия/отсутствия нарушений, но и осуществляет аналитические функции.

Контрольные полномочия Счетной палаты имеют весьма широкую сферу применения. Ст.14 Закон установлен открытый (то есть содержащий формулировку «и иные», допускающую его расширение) перечень полномочий Счетной палаты. К числу ее полномочий отнесены, например:



  1. Осуществление экспертно-аналитической, контрольной, информационной и иной деятельности;

  2. Принятие ненормативных правовых актов (представлений и предписаний), направление информационных писем и уведомлений о применении мер принуждения, выявление составов преступлений в рамках данной деятельности и передаче материалов в правоохранительные органы;

  3. Получение необходимой информации, материалов, документов и статистики;

  4. Получение доступа к государственным информационным система;

  5. Запрос сведений о составе ведомственных информационных систем;

  6. Осуществление взаимодействия с контрольно-счетными органами субъектов и местного самоуправление;

  7. Оказание контрольно-счетным органом субъектов и местного самоуправления методической, информационной и иной помощи;

  8. Подготовка предложений по составу макроэкономических и других ключевых показателей (индикаторов) социально-экономического развития Российской Федерации, а также критериев и методов их оценки;

  9. И др.10

Контрольная деятельность Счетной палаты осуществляется в нескольких формах, представляющих собой различные виды аудита. К ним относятся:

  1. финансовый аудит – то есть документальная проверка финансовых операций, бюджетного учета и отчетности;

  2. аудита эффективности – то есть проверка эффективности использования федеральных или иных ресурсов, получаемых для достижения запланированных целей;

  3. стратегический аудит, то есть в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации. Оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых национальных показателей, отражающие степень и качество реализации социально-экономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития Российской Федерации.11

  4. В законе выделяются и отельные виды аудита по отраслевому признаку, например: аудит государственных и международных инвестиционных проектов, аудит федеральных информационных систем и проектов, аудит в сфере госзакупокок.

Счетная палата вправе принимать ненормативные акты – предписания и представления (ст.26, 27 Закона о Счетной палате). Предписание представляет собой ненормативный акт. Обязывающий проверяемое лицо совершить определенные действия по устранению выявленный нарушений. Представление, хотя также содержит указания на нарушения законодательства требует не исполнения, а рассмотрения в 30-тидневный срок, и направления ответа в Счетную палату о принятом по рассмотрению представления решении и мерах его реализации. Также Счетная палата в праве применять меры бюджетного принуждения, о чем направляет уведомления в порядке, установленной ст.28 Закон.

Порядок и методы организации аудита Счетной палатой будут подробнее рассмотрены в следующих главах.


1.2.2. Росфиннадзор как субъект бюджетного контроля.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в подчинении Минфина и является органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере. Помимо этого данный орган осуществляет валютный контроль и контроль качества работы аудиторских организаций.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 08.04.2004 N 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» к ее функциям (из приведенного ниже перечня исключены функции по валютному контролю, как не относящиеся к теме настоящего исследования) отнесены:

1) проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории Российской Федерации и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации;

2) проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере;

3) осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

6) организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Правовую основу деятельности Росфиннадзора по бюджетному контролю составляют:



  1. Конституция Российской Федерации;

  2. Бюджетный кодекс;

  3. Подзаконные акты (в том числе акты Минфина), в частности, Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 N 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора», Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 N 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», Приказ Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» и др.

Согласно ст.266 Бюджетного кодекса, Росфиннадзор осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. А.В. Голубев отмечает, что «данная норма дает основание полагать, что полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора распространяются на всех участников бюджетного процесса, использующих средства федерального бюджета, т.е. участвующих в осуществлении процедур, связанных с исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по расходам и по источникам финансирования дефицита федерального бюджета».12

1.2.3. Контрольно-счетные органы субъектов федерации и местного самоуправления как субъекты бюджетного контроля.


Деятельность контрольно-счетных органов субъектов федерации и муниципальных образований регламентирована Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В целом, Закон устанавливает для данных органов сходные основы деятельности со Счетной палатой и по своим функциям они практически идентичны, с той разницей, что данные органы действуют на других уровнях публичной власти.

Хотелось бы отметить, что данным законом Российская Федерация фактически устанавливает требования относительно состава и порядка формирования органов государственной власти субъектов федерации. В целом порядок формирования таких органов схож с порядком формирования Счетной палаты. Так же как и Счетная палата состав таких органов утверждает представительными органами, при этом, в данный процесс включена и исполнительная власть, так как закон наделяет высшее должностное лицо субъекта правом на внесение кандидатуры председателя контрольно-счетного органа.

М.В. Демидов по данному поводу высказывает позицию о неконституционности участия исполнительной власти в процессе формирования данных органов: В «деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица … В данной ситуации, по нашему мнению, предоставление высшему должностному лицу региона (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) права на участие в формировании органа внешнего государственного финансового контроля, подотчетного парламенту, не согласуется с конституционными основами построения системы органов государственной власти, основанной на принципе разделения властей, и не в полной мере обеспечивает принцип сбалансированности полномочий между законодательной и исполнительной властями в субъектах Российской Федерации».13 Впрочем, в сравнении с порядком формирования Счетной палаты роль законодательных органов аналогичных органов на иных уровнях власти шире, так как тот же глава субъекта не является монополистом в представлении кандидатуры председателя контрольно-счетного органа.

Законом заложены лишь общие основы формирования таких органов, и детализация данных механизмов, в том числе порядок назначения аудиторов определяются актами субъектов/органов местного самоуправления, что соответствует требованиям к распределении компетенции, установленным ст.71 и 73 Конституции Российской Федерации.

Ст.9 Закона установлен открытый печень полномочий контрольно-счетных органов субъектов (для муниципальных органов приведен сходный перечень за исключением контрольных полномочий в сфере межбюджетных трансфертов). Отдельно следует отметить, что законодатель отнес к полномочиям контрольных органов оценку эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Данная новелла законодателя существенно расширила полномочия контрольных органов субъектов, так как до этого в правоприменительной практике данные полномочия, устанавливаемые законами субъектов успешно оспаривались прокуратурой в судах.

1.2.4 Законодательные (представительные) органы Российской Федерации.


Полномочия данных органов определены ст.265 БК РФ и выражены в формах предварительного, текущего и последующего контроля, то есть осуществляются в течение всего бюджетного процесса: в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопроса, в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами, в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. При этом, законодательные органы наделены правом запрашивать от органов исполнительной власти информацию и оценивать исполнение ими бюджета. Деятельность Счетной палаты также является формой парламентского контроля, осуществляемого опосредованно посредством ее формирования парламентом (абз.5 ч.2 ст.265 БК РФ), однако значение данного способа контроля как именно парламентского существенно снижен введенными в 2004 г. полномочиями Президента по формированию Счетной палаты.



Отдельно стоит отметить, что недавно был принят и вступил в силу Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ «О парламентском контроле», также затрагивающий вопросы бюджетного контроля. Следует отметить, что направленность данного закона существенно шире рассматриваемой темы, и бюджетный контроль является лишь одним из аспектов регулирования (ст.11 Закона).

Следует отметить, что большинство положений Закона в целом и так прямо следуют из Конституции Российской Федерации и иных действующих нормативных правовых актов и в целом носит главным образом значение кодификации.

Вместе с тем, можно отметить несколько положений закона, содержащих определенные новеллы в области бюджетного контроля, а именно:

- закрепленное законом участие Федерального собрания в рассмотрении проектов государственных программ Российской Федерации и право предлагать внесение изменений в государственные программы Российской Федерации;

- закрепленная законом обязанность органов исполнительной власти представлять помимо Правительства проекты основных направлений бюджетной и налоговой политики также в Государственную думу.

Указанные законоположения расширяют возможность для предварительного бюджетного контроля со стороны парламента (виды контроля будут рассмотрены в следующей главе).

1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница