Исполнительная ветвь власти играет важную роль в жизни государства и общества




Скачать 167.78 Kb.
Дата07.05.2016
Размер167.78 Kb.
О необходимости усиления начал координации в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Исполнительная ветвь власти играет важную роль в жизни государства и общества. От нее в немалой степени зависит, насколько эффективно исполняются законы, реализуются конституционные права и свободы граждан, как осуществляется жизнеобеспечение каждого человека, как развивается государство. Высокая результативность деятельности исполнительной власти в большой мере обусловлена оптимизацией ее структуры.

Часть 2 ст. 77 Конституции РФ закрепляет правило, согласно которому в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Необходимость закрепления данного принципа вызвана тем, что в Российской Федерации, субъекты которой в известной степени самостоятельны, необходимо обеспечить проведение единой общегосударственной политики, благо у субъектов Российской Федерации не должно быть целей и задач, отличающихся от поставленных на федеральном уровне. В противном случае подтачивался бы фундамент государства и нарушался принцип государственной целостности.

Как известно, проведение государственной политики посредством нормативно-правового регулирования на федеральном уровне — это функция федеральных министерств. Инстанционная независимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации от федеральных министерств, казалось бы, с очевидностью следует из взаимосвязанных положений главы 3 Конституции РФ. Однако, как показывает практика государственного управления, данный тезис не является бесспорным. Например, федеральным министерствам подчиняются федеральные службы и агентства (за исключением подчиненных напрямую Президенту или Правительству России). Те, в свою очередь, имеют разветвленные сети территориальных органов, которые приближены к аппарату управления на местах, причем во многих случаях их сферы действия совпадают со сферами действия органов государственной власти субъектов Федерации. Но федеральное министерство – это, как правило, только центральный аппарат, поэтому для него актуальна не проблема территориальных органов, а факт отсутствия возможности оперативно спускать управленческие команды в регионы.

Часть 1 ст. 72 Конституции России перечисляет сферы общественных отношений, правовое регулирование которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В рамках каждой из соответствующих сфер происходит распределение полномочий. В указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»1 и в принятом в соответствии с ним постановлением Правительства от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»2 урегулированы вопросы взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

В частности, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, а руководитель федерального органа исполнительной власти наделен правом разрешения разногласий между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации их деятельности. Таким образом, по сравнению с органами государственной власти субъектов РФ территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти имеют особый статус, который включает в себя проведение государственной политики, правоприменение, надзор, контроль, управление государственным имуществом и оказание государственных услуг более «высокого уровня», большей социальной значимости – данный вывод сделан исходя из природы системы федеральных органов государственной власти, находящейся на «втором этаже» государственного устройства. И именно из этого особого статуса вытекает их право функционального подчинения органов государственной власти субъектов (зачастую функциональное подчинение и вовсе можно именовать фактическим). Данное право осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 7253 путем обмена информацией, планирования и реализации совместных мероприятий, работе в созданных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации консультативно-совещательных органах, контроля за реализацией органами государственной власти субъектов переданных федеральными органами исполнительной власти полномочиями.

Данные координационно-функциональные отношения следует вывести на более высокий уровень, поднять их с уровня территориальных органов. В противном случае линия общегосударственной политики дробится, искривляется и ее проведение в жизнь тормозится: федеральное министерство, не будучи наделенное правом отдать конкретное распоряжение органу государственной власти субъекта Федерации напрямую, вынуждено обращаться к подведомственной службе или агентству, откуда данное распоряжение спускается на уровень территориальных органов. И только после такого маневра субъект РФ прислушается к методическим указаниям руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти (который по своему статусу не уступает заместителю руководителя федерального ведомства) по вопросам, относящимся к смежным или пересекающимся сферам полномочий как Российской Федерации, так и ее субъекта.

Очевидно, что данная схема усложняет и тормозит проведение в жизнь общегосударственной политики, затрудняя эффективное функционирование единого государственного аппарата. Отсюда вытекает очевидная цель: выявить и урегулировать правила, по которым региональные органы власти будут оперативно, и, в конечном итоге, результативно задействоваться для решения общегосударственных задач. Для этого необходимо обратиться к отечественному опыту и рассмотреть системное взаимодействие союзно-республиканских министерств СССР и союзно-республиканских министерств союзных республик, так как между ними можно провести очевидную аналогию с федеральными министерствами РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как будет показано далее, во всех Конституциях СССР последовательно проводился принцип двойного подчинения, закономерно находя отражение в соответствующих союзных и республиканских законах и положениях о конкретных министерствах, и такая структурная организация органов исполнительной власти позволяла государственному аппарату эффективно функционировать.

Деление народных комиссариатов и ведомств Союза ССР на общесоюзные и союзно-республиканские, а народных комиссариатов союзных республик на союзно-республиканские и республиканские сложилось в основном в 1923–1924 гг. и было закреплено в первой Конституции СССР4. В соответствии со ст. 54 этой Конституции органами так называемых объединенных наркоматов СССР5, осуществляющих их задания на территории союзных республик, являлись одноименные народные комиссариаты этих республик. Таким образом воплощалась концепция государственного строительства, разработанная В.И. Лениным еще до образования СССР: «“Двойное” подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия»6.

В соответствии с п. «в» ст. 2 Постановления ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. (в ред. Постановления ЦИК и СНК СССР от 16 июня 1925 г.)7 Высший Совет Народного Хозяйства СССР осуществлял общее руководство деятельностью высших советов народного хозяйства союзных республик (согласно п. «ж» — в форме издания руководящих инструкций, правил и обязательных постановлений). В п. «а» ст. 5 было указано, что данное полномочие отправляет Высший Совет Народного Хозяйства по главному экономическому управлению. Пункт «д» ст. 2 также содержал полномочие ВСНХ СССР рассматривать производственные планы и промышленные бюджеты ВСНХ союзных республик.

Данному Постановлению ЦИК коррелировало, в числе прочих, Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 2 июля 1928 г. «Об утверждении положения о Высшем Совете Народного Хозяйства РСФСР»8, в ст. 2 которого содержалось правило, согласно которому ВСНХ РСФСР, непосредственно подчиняясь Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету, его Президиуму и Совету Народных Комиссаров РСФСР, осуществлял в своей деятельности директивы и задания как этих органов, так и ВСНХ СССР, а в случае несоответствия директив и заданий Высшего Совета Народного Хозяйства СССР законодательству Союза ССР или законодательству РСФСР, опротестовывал таковые в установленном законом порядке. Таким образом, очевидно субординационное двойное подчинение, которое характеризуется не только наличием полномочий со стороны вышестоящих органов государственной власти СССР и союзных республик, но и ответным правом на протест со стороны союзно-республиканского министерства союзной республики в случае нарушения закона.

Аналогичным правовое регулирование было в сфере внутренней торговли. Согласно п. «х» ст. 2 Декрета ЦИК и СНК СССР от 9 мая 1924 г., утвердившего временное положение о Народном комиссариате по внутренней торговле Союза ССР9, утратившее силу в связи с изданием Указа Президиума ВС СССР от 21 июля 1988 г. № 9273-XI10, к предмету ведения данного наркомата относилось общее руководство деятельностью народных комиссариатов по внутренней торговле союзных республик. В свою очередь, Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 26 января 1925 г. «О Народном Комиссариате по Внутренней Торговле РСФСР»11 закрепил, что НКВТ РСФСР подчиняется ВЦИК и СНК РСФСР и осуществляет в своей деятельности, согласно действующему законодательству, директивы и задания НКВТ СССР (ст. 1; п. «а», «в», «п», «р» ст. 2 и др.). Также он осуществлял общее руководство и проведение торговой политики на территории РСФСР в соответствии с общей экономической политикой и законодательством СССР и РСФСР, указаниями Правительства РСФСР и директивами НКВТ СССР, составлял общий перспективного план развертывания внутреннего торгового оборота РСФСР в соответствии с общим перспективным планом внутреннего торгового оборота СССР, осуществлял руководство и наблюдение за всеми учреждениями республиканского значения, имеющими целью способствовать развитию внутреннего торгового оборота, включая товарные биржи, ярмарки и т. п., и наблюдение по поручению НКВТ СССР за аналогичными учреждениями всесоюзного значения, контроль за проведением цен, установленных Народным комиссариатом по внутренней торговле Союза ССР.

Постановление ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. (в ред. от 24 октября 1924 г.)12 закрепляло в п. 18 правило, согласно которому объединенные народные комиссариаты в отношении одноименных наркоматов союзных республик: давали директивы и задания; наблюдали за их выполнением; приостанавливали и отменяли постановления одноименных наркоматов союзных республик, противоречащие данным им директивам или общесоюзному законодательству, с одновременным доведением об этом до сведения СНК соответствующих союзных республик13; устанавливали обязательные порядок и форму отчетности; согласовывали в установленном порядке основы организации республиканских наркоматов и их местных органов; разрабатывали планы хозяйственной деятельности подведомственных им органов союзных республик, выполняющих задания СНК СССР. Уже на данном этапе развития СССР начался процесс централизации государственного управления. В условиях федеративного устройства государства необходимо было организовать единую систему органов власти: только в этом случае у государства был шанс на осуществление единой политики, слаженное и результативное функционирование целостного федеративного механизма.

Согласно ст. 74 Конституции СССР 1936 г.14 народные комиссариаты (с 1947 г. — министерства) СССР также являлись или общесоюзными, или союзно-республиканскими. В ст. 76 содержалось правило, согласно которому союзно-республиканские наркоматы/министерства руководили порученной им отраслью государственного управления, как правило, через одноименные наркоматы/министерства союзных республик и управляли непосредственно лишь определенным ограниченным количеством предприятий по списку, утвержденному Президиумом Верховного Совета СССР. В ст. 78 содержался перечень союзно-республиканских наркоматов/министерств, количество которых увеличилось в 1936–1976 гг. с 10 до 31 (сказался процесс централизации: согласно Конституции СССР 1924 г. объединенных наркоматов было всего пять15). Статья 87 закрепила принцип двойного подчинения, который пронизывает все федеративное прошлое СССР: союзно-республиканские наркоматы/министерства руководили порученной им отраслью государственного управления, подчиняясь как Совнаркому (с 1947 г. — Совету Министров) союзной республики, так и соответствующему союзно-республиканскому наркомату/министерству СССР.

В каждом союзно-республиканском министерстве, таким образом, соединились две организационно-правовые формы: совместное управление отраслью органами Союза ССР и органами союзной республики при ведущей роли органов Союза ССР — относительный централизм и прямое, непосредственное управление отдельными участками работы, предприятиями и учреждениями — абсолютный централизм. Во втором случае союзно-республиканское министерство СССР напоминало общесоюзное министерство.

Статья 87 Конституции СССР 1936 г. установила одинаковое правовое положение для всех союзно-республиканских наркоматов/министерств союзных республик в том отношении, что они были в равной степени подчинены руководству со стороны правительства союзной республики (по горизонтали) и соответствующего союзно-республиканского наркомата/министерства СССР (по вертикали): «Союзно-республиканские Народные Комиссариаты руководят порученной им отраслью государственного управления, подчиняясь как Совету Народных Комиссаров Союзной республики, так и соответствующему союзно-республиканскому Народному Комиссариату СССР».

Признак «двойного» подчинения накладывал яркий отпечаток на взаимоотношения, складывающиеся в союзно-республиканских отраслях государственного управления, в отличие от связей, характерных для республиканских отраслей. Именно этот признак являлся осью того организационного механизма, который действовал в системе любого союзно-республиканского министерства.

В основе применения системы «двойного» подчинения, а, следовательно, и организации каждого союзно-республиканского министерства союзной республики лежали экономические и политические факторы, требующие большей или меньшей централизации в управлении соответствующими отраслями. Вопрос о том, какую форму управления необходимо избрать для каждой отрасли на каждом историческом этапе, решал Союз ССР в лице его верховных органов, где были представлены «равноправные и суверенные союзные республики». Так, в соответствии с абз. 2 ст. 3 Постановления Совмина СССР от 7 января 1969 г. № 7 «Об утверждении Положения о Министерстве просвещения СССР»16 Министерство просвещения СССР, министерства просвещения и другие союзно-республиканские органы управления просвещением союзных республик, министерства просвещения АССР, органы управления просвещением исполкомов советов народных депутатов, подведомственные им учреждения просвещения (общеобразовательные школы, детские дошкольные и внешкольные учреждения и другие учреждения просвещения), а также Академия педагогических наук СССР, научно-исследовательские учреждения, педагогические институты и педагогические училища, предприятия по производству учебно-наглядных пособий и учебного оборудования и другие подведомственные учреждения, организации и предприятия составляли единую систему органов и учреждений Министерства просвещения СССР. А в соответствии с ч. 2 ст. 77 действующей Конституции России в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Несомненное сходство данных положений (а также иных вышеуказанных применительно к системе органов государственной власти СССР) с неизбежностью заставляет задуматься о возможности заимствования современным административно-правовым механизмом опыта СССР в части функционирования федеративной системы.

В соответствии с Конституцией СССР 1977 г.17 Совет Министров СССР объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов (ст. 135). Союзно-республиканские министерства и государственные комитеты СССР руководили порученными им отраслями управления или осуществляли межотраслевое управление, как правило, через соответствующие министерства, государственные комитеты, другие органы союзных республик и управляли непосредственно отдельными предприятиями и объединениями, находящимися в союзном подчинении. Таким образом, принцип двойного подчинения закреплялся и «брежневской» Конституцией СССР.

Согласно ст. 136 Конституции СССР 1977 г.18 компетенция Совета Министров СССР и его Президиума, порядок их деятельности, отношения Совета Министров с другими государственными органами, а также перечень общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР определяются на основе союзной Конституции Законом о Совете Министров СССР. Обратившись к данному закону, следует выделить ряд важнейших для освещаемой проблематики норм. В соответствии со ст. 18 Закона СССР от 5 июля 1978 г. «О Совете Министров СССР»19 Совет Министров СССР в пределах своей компетенции направлял и координировал деятельность Советов Министров союзных республик по проведению в жизнь решений высших органов государственной власти и управления СССР. Также, согласно ст. 1 Закона РСФСР от 3 августа 1979 г. «О Совете Министров РСФСР»20, Совет Министров РСФСР в своей деятельности руководствовался Конституцией СССР и Конституцией РСФСР, законами СССР и РСФСР, решениями Правительства СССР. На основе и во исполнение постановлений и распоряжений Совета Министров СССР Совет Министров РСФСР издавал постановления и распоряжения, организовывал и проверял их исполнение. Важно, что ст. 6 данного республиканского закона содержала правило, в соответствии с которым пределы полномочий Совета Министров РСФСР устанавливались также постановлениями Совета Министров СССР. В соответствии со ст. 18 Закона Совет Министров РСФСР взаимодействовал с министерствами, государственными комитетами СССР, другими подведомственными Совету Министров СССР органами при осуществлении компетенции Совета Министров РСФСР и этих органов и при проведении в жизнь планов экономического и социального развития, важнейших комплексных общегосударственных, межотраслевых и региональных программ.

Совет Министров РСФСР, исходя из задач и целей, определенных Конституцией СССР, осуществлял взаимодействие с Советами Министров других союзных республик при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Из приведенных положений с неизбежностью следует вывод о наличии двусторонней организационно-правовой связи, благо Совет Министров РСФСР в соответствии с той же статьей вносил также на рассмотрение Совета Министров СССР предложения по вопросам общесоюзного значения. Очевидно, что при таком взаимодействии систему органов государственной власти можно было назвать единой в полном смысле этого слова. Несомненно, что аналогия Совета Министров СССР и Правительства РФ в современной российской административной системе самая прямая. Также с уверенностью ее можно провести между федеральными министерствами и органами государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, и союзно-республиканскими министерствами СССР и союзно-республиканскими министерствами союзных республик — с другой.

Представляется, что исторический опыт функционирования института союзно-республиканских министерств необходимо заимствовать и перенести на почву современной российской административной системы. Как уже было отмечено, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России. Для последовательной реализации этого положения Конституции РФ необходимо создать особую административную модель, в рамках которой взаимодействие соответствующих федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ действительно будет пронизывать принцип единства системы органов государственной власти.

Деятельность любого государства, и это важно подчеркнуть, как уже было отмечено выше, основывается на стремлении к достижению целей, которые универсальны: в случае федеративного устройства не может быть целей субъектов федерации, отличных от федеральных. Наряду с этим самостоятельность данных органов государственной власти от федеральных многие исследователи и практики понимают превратно: в смысле необходимости стремления к практически абсолютной независимости, хотя самостоятельное ведение субъектов — это миф, поддерживаемый любителями излишне формалистского подхода к Конституции.

В связи с этим стоит обратиться к историческим причинам, которые обусловили выбор такой формы сложного государственного устройства, как федерация. Он был продиктован не столько необходимостью автономного существования субъектов от органов государственной власти федерального уровня, сколько обширностью территории Российской Федерации, ее многонациональным составом населения21. Бесспорно, что проводить общегосударственную федеральную линию необходимо с учетом специфики конкретных субъектов РФ. Однако очевидно также и то, что чем прочнее будут обеспечены координационно-организационные связи в определенных сферах государственной и общественной жизни в едином механизме государственного управления, тем более слаженно и эффективно он станет работать.

На федеральные министерства следует возложить функции по обеспечению согласованного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации с подведомственными министерству федеральными службами, федеральными агентствами, их территориальными органами и территориальными органами самого федерального министерства, если таковые имеются, и, наконец, с самим центральным аппаратом федерального министерства. Данные обеспечительные функции необходимо поставить на фундамент координации (характерная для СССР субординация, линейное подчинение органов государственной власти субъектов федеральным министерствам противоречит действующей Конституции России). В отношении федеральных служб и агентств федеральные министерства уже их осуществляют. Назрела необходимость распространить координационно-функциональный принцип до уровня органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральным министерствам необходимо предоставить такие полномочия, как: истребовать необходимую информацию у координируемых органов, создавать общие консультативные органы и рабочие группы, проводить совместные совещания, привлекать координируемые органы к проведению совместных мероприятий (через службы и агентства), а представителей координируемых органов – к совместному планированию, утверждать ежегодный план деятельности органов государственной власти субъектов и ее показатели.

Также следует наделить федеральные министерства правом ограниченного контроля однопрофильных сфер деятельности органов государственной власти субъектов РФ, в частности необходимо обязать последние согласовывать проекты нормативных правовых актов, затрагивающих сферы деятельности соответствующих федеральных министерств. Иными словами, речь должна идти о предоставлении федеральным министерствам права в пределах их компетенции и на основе отношений координации, а не субординации, руководить и направлять деятельность органов государственной власти субъектов в целях проведения единой общегосударственной политики.

Как представляется, такая реформа отношений в системе органов исполнительной власти в РФ будет в большей степени отвечать принципу единства системы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, а потому окажется более эффективной. В рамках предлагаемой реформы координирующий субъект должен получить набор правомочий, направленных только на обеспечение координационных связей, и это предохранит систему органов исполнительной власти в РФ на соответствующих уровнях от дублирования функций. Однако необходимость преодоления застоя в преобразованиях системы органов исполнительной власти и способствования ее прогрессивному изменению в части наделения государственного аппарата более эффективным механизмом отправления единой общегосударственной политики и результативного использования регионального аппарата для решения общегосударственных задач является очевидной.





1 СЗРФ. 2005. № 27. Ст. 2730.

2 Там же. № 50. Ст. 5311, 5958.

3 СЗРФ. 2005. № 50. Ст. 5311.

4 Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 5. Ст. 45.

5 Объединенными наркоматами первоначально являлись Высший совет народного хозяйства, народные комиссариаты продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции (ст. 52 Конституции СССР 1924 г.).

6 Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности // Полн. собр. соч. Т. 45. С. 198.

7 Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 10. Ст. 303.

8 Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 172. 1928.

9 Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 5. Ст. 165.

10 Ведомости ВС СССР. 1988. № 30. Ст. 489.

11 Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 35. 1925.

12 СЗ СССР. 1927. № 44. Ст. 440.

13 Это не распространялось на случаи, когда распоряжение республиканского наркомата основывалось на точном предписании СНК данной республики: в такой ситуации союзный нарком обращался с опротестованием в СНК СССР.

14 Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 283. 1936.

15 Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 5. Ст. 45.

16 Свод законов СССР. Т. 3. С. 223. 1990 г.

17 Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

18 Там же.

19 Там же. 1978. № 28. Ст. 436.

20 Свод законов РСФСР. Т. 1. С. 157. 1988 г.

21 См.: Ильин А.В., Карамышев О.М. Особенности развития государства и права России // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2011. № 3. С. 239–242, 246.


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница