Финансовая деятельность государства: административно-правовое исследование




страница3/3
Дата22.04.2016
Размер0.65 Mb.
1   2   3
Глава четвертая «Правовой статус органов финансового контроля как средство обеспечения законности в финансовой сфере» посвящена анализу правового статуса финансовых органов государственной власти, осуществляющих государственный финансовой контроль. Органы финансового контроля, как и финансовые органы государственной власти, нуждаются в систематизации своей деятельности в современных условиях. Единую государственную финансовую политику в части осуществления финансового контроля можно более эффективно реализовать с помощью органов финансового контроля, объединенных в рамках национальной системы. Отмечается, что, по мнению автора, в современных условиях органы финансового контроля относятся к разным ветвям власти, что затрудняет создание их единой системы. В данной главе предлагается концептуальное решение этой проблемы с помощью применения косвенных (нелинейных) властных отношений между органами финансового контроля.

В первом параграфе «Экономико-правовые основы формирования системы органов государственного финансового контроля» исследуется понятие финансового контроля, его переосмысление исходя из условий реальной действительности, что позволяет более глубоко понять его цели и задачи, что, в свою очередь, приведет к формированию эффективно действующей системы контроля в сфере финансов. В этом смысле понятие финансового контроля имеет важное значение в формировании отношений между государством и частным сектором.

Автор утверждает, что контроль надо рассматривать не только как сведения о том, каково реальное положение дел, но и как очень ценную информацию о том, насколько обоснованы «заданные параметры», насколько принято качественное решение, учитывающее реальную ситуацию, в которой находится подконтрольный объект. Контроль – очень важный источник информации для осмысления реальности, что имеет определяющее значение для совершенствования работы государственных институтов. Например, большое количество нарушений со стороны налогоплательщиков (низкая собираемость налогов) не всегда указывает на неудовлетворительную работу налоговых органов. Возможно, установлен необоснованно высокий уровень налогов, что и порождает проблемы, связанные с нарушением налогового законодательства.

1. Финансовый контроль – это разновидность контроля, связанного с финансовой деятельностью государства, предприятия, организации и т.д. Необходимость осуществления финансового контроля вызвана: а) обеспечением законности и дисциплины в финансовой деятельности подконтрольных объектов; б) выявлением и устранением нарушений, возникающих в процессе деятельности подконтрольных объектов, связанных с финансовыми ресурсами; в) установлением причин и условий, при которых возникают нарушения в области финансов.

2. Финансовый контроль – разновидность обратной связи в процессе финансовой деятельности государства с целью выявления недостатков и совершенствования использования финансовых ресурсов. В финансовом контроле существенным моментом является обеспечение законности и дисциплины в процессе образования, распределения и расходования денежных ресурсов.

Отмечается, что существенным вкладом в решение проблемы нарушения законов может стать анализ соотношения «цены» нарушения законодательства должностными лицами с «ценой» потерь в случае выявления нарушения для него.

Исследование степени риска за нарушение может проводиться в следующих направлениях:

1) проблемы ответственности за финансовые нарушения (органами, должностными лицами и т.д.). Здесь же надо анализировать такие понятия как ведомственный интерес, личный интерес должностного лица и т.д.;

2) анализ компетенции подконтрольных органов и должностных лиц через призму возможности влияния их на поведение органов финансового контроля на фоне системы органов государства в целом.

Исследуются объекты финансового контроля: законность, дисциплина и целесообразность, и выделяются основные задачи финансового контроля:

1) обеспечение в рамках закона и других нормативных актов в установленном порядке и времени процесса образования финансовых ресурсов, их распределения и расходования подконтрольными объектами;

2) установление целесообразности принятия решения и его реализации в процессе формирования, распределения и расходования финансовых ресурсов государства соответствующими органами власти;

3) оценка качества нормативной базы, формирующей условия, в которых функционируют подконтрольные объекты;

4) выявление причин и источников финансового правонарушения с целью их устранения для повышения эффективности функционирования финансовой системы.

В данном параграфе анализируются такие виды финансового контроля, как:

1) государственный;

2) внутренний частный – осуществляется самими хозяйствующими субъектами с помощью создаваемых ими специализированных структурных подразделений. Результат финансового контроля (заключение) для финансовых органов не имеет официального значения, как правило, он проводится для внутреннего пользования учредителями или другими субъектами;

3) внешний частный — финансовый контроль, осуществляемый аудитом. Как правило, является негосударственным, независимым. Заключение аудиторского финансового контроля является официальным документом, ответственность за достоверность результатов проверки несут аудиторы.

Во втором параграфе «Система исполнительных органов государственной власти финансового контроля» рассматривается деятельность исполнительных органов государственной власти, утверждается, что даже в самые благополучные годы, когда высокий уровень цен на сырье на международных рынках приносит высокий доход в бюджет государства, очень трудно добиться высокого результата в социальных, экономических и других составляющих жизни общества, если финансовая деятельность государства в части исполнения недостаточно эффективно организована. Без четко функционирующего механизма финансового контроля невозможно эффективно организовать финансовую деятельность государства, особенно его исполнение. Финансовый контроль всегда занимает особое место в анализе финансовой деятельности государства и имеет свою специфику в случае его осуществления исполнительными органами государственной власти.

Исследуя финансовый контроль, который реализуют исполнительные органы государственной власти, автор выделяет их в три блока: 1. общий финансовый контроль, осуществляемый в основном органами общей компетенции, такими как Правительство Российской Федерации, Правительства субъектов Федерации в национальных республиках в составе Российской Федерации, областные администрации субъектов Федерации и т.д.; 2. ведомственный финансовый контроль, который, как правило, проводится внутри ведомства вышестоящим звеном по отношению к подчиненным; 3. надведомственный финансовый контроль, когда между контролирующими и контролируемыми органами отсутствует прямая организационная подчиненность.

Отмечаются главные недостатки системы общегосударственного финансового контроля:

1. Возможности использования федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных бюджетов не по целевому назначению.

2. Неполный возврат (или невозврат) бюджетных кредитов и ссуд в бюджетную систему.

3. Разобщенность и неупорядоченность действий контрольных органов.

4. Отсутствие единого согласованного плана мероприятий по осуществлению мер финансового контроля как за поступлением налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему (включая государственные внебюджетные фонды), так и за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

По мнению автора, если представить систему государственного финансового контроля России как совокупность органов, осуществляющих финансовый контроль, то становится очевидным, что создание единой иерархической системы государственного финансового контроля не представляется возможным без нарушения баланса разделения властей, поскольку каждая ветвь власти имеет свой подконтрольный, подотчетный или подчиненный орган финансового контроля. Эффективный единый государственный финансовый контроль можно создать путем сочетания прямых (линейных, функциональных) и косвенных (нелинейных) административных отношений между органами финансового контроля.

Речь идет о том, чтобы четко нормативно определить в системе финансового контроля сферы деятельности и компетенции органов, независимых от исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль (Счетная палата Российской Федерации, Банк России и т.д.), и органов исполнительной власти (Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная налоговая служба и т.д.), а также создать между ними функциональные и косвенные (нелинейные) административные отношения, способствующие более эффективному функционированию системы финансового контроля в целом.

В данном параграфе подробно анализируется правовой статус исполнительной власти, которая осуществляет финансовый контроль, включая Министерство финансов Российской Федерации, Казначейство Российской Федерации, Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу и органы государственных внебюджетных фондов, и утверждается, что для эффективного осуществления государственного финансового контроля необходимы следующие действия:

1. Создание национального финансового контроля, который включает все виды и формы финансового контроля, имеющие публичное значение с использованием прямых и косвенных административных отношений.

2. Формирование системы органов государственной власти финансового контроля, включающей как органы исполнительной власти, так и государственные органы финансового контроля, не относящиеся к исполнительным органам власти, а также аудиторские организации.

3. Формирование взаимоотношений между всеми органами финансового контроля на основе сочетания прямой (линейной, функциональной) и косвенной (нелинейной) связей.

4. Широкое использование косвенного (нелинейного) властного взаимодействия при формировании положений подведомственных органов финансового контроля с целью баланса сил в системе государственных органов финансового контроля и подчинения ведомственных интересов к общегосударственным.



В третьем параграфе «Компетенция Счетной палаты Российской Федерации как основного органа государственного финансового контроля» рассматриваются организационно-правовые вопросы по осуществлению финансового контроля Счетной палатой Российской Федерации.

Отмечается, что предусмотренный Конституцией Российской Федерации порядок формирования Счетной палаты Российской Федерации позволяет соблюдать баланс позиций верхней и нижней палат Парламента Российской Федерации, при этом каждая из них осуществляет свои функции по финансовому контролю. Так, с одной стороны, ч. 1 п. и ст. 102 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов». С другой стороны, в ч. 1 п. г ст. 103 Конституции Российской Федерации закреплено, что «к ведению Государственной Думы Российской Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов».

Назначение Председателя Счетной палаты и шести аудиторов Государственной Думой Российской Федерации и заместителя Председателя Счетной палаты и шести аудиторов Советом Федерации Российской Федерации придает им определенную самостоятельность. В то же время отмечается, что это обстоятельство усложняет персонификацию ответственности за деятельность Счетной палаты, разделяет ответственность между членами Счетной палаты.

Автор утверждает, что принципиальных отличий Счетной палаты от других финансовых органов власти несколько. Во-первых, Счетная палата не входит в состав органов исполнительной власти и является, соответственно, неведомственным органом. Во-вторых, она образована Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетна ему. В-третьих, независимость Счетной палаты от органов исполнительной власти делает ее особым органом и заметно отличает её позиции от позиций других финансовых органов.

Общепринято, что счетная палата такой же контролирующий орган как исполнительные органы государственного финансового контроля, поскольку при анализе задач и функций наблюдается некоторое их совпадение. С точки зрения автора, их отличие кроется в подходах к контролю. Контроль, проводимый исполнительными органами, в основном направлен на оперативное выявление и устранение недостатков, решение вопросов, связанных с текущими обстоятельствами. А контроль, осуществляемый Счетной палатой, должен быть в большей мере сосредоточен на обеспечении законности в сфере финансов, в том числе, в деятельности федеральных финансовых органов. Деятельность Счетной палаты концентрируется в сфере фундаментальных вопросов, например, эффективности применения законодательства, регулирующего финансовую деятельность государства и других участников финансового рынка, чтобы в дальнейшем законодательные органы, которым она подотчетна, совершенствовали законодательство, исходя из реальных обстоятельств.

В четвертом параграфе «Проблемы совершенствования организационно-правового механизма банковского контроля» рассматриваются организационно-правовые вопросы по осуществлению финансового контроля.

Анализ контрольной функции Банка России осуществляется по следующим его подразделениям:

1. Контрольно-ревизионное управление (ревизионный департамент), которое контролирует и осуществляет ревизию главных управлений (национальных банков) Банка России.

2. Департамент банковского надзора, в котором действуют управление экономического анализа деятельности банков, управление регламентом банковского надзора, управление лицензирования деятельности кредитных организаций и организаций, занимающихся банковским аудитом.

3. Главное управление инспектирования кредитных организаций, в котором действуют отделы: методологии инспектирования, ведения банковских досье, банковского инспектирования, организационно-технического и правового обеспечения инспекционной деятельности.

Исходя из мировой практики в области банковского надзора, автор отмечает, что осуществление государственного финансового контроля реализуется с участием аудиторских организаций. Так, например, в Великобритании надзор над деятельностью кредитных организаций осуществляется Банком Англии. Ревизия на местах проводится ежегодно частными аудиторскими фирмами по поручению Банка Англии. В отчеты, которые представляются банками, включается годовой баланс, заверенный аудиторской фирмой, отчет о некоторых видах операций представляется немедленно по их совершению. В Германии, США, Японии - Центральным банком совместно с другими государственными органами. В Швейцарии официальный контроль над деятельностью банков осуществляет Федеральная банковская комиссия, ежегодно проводится ревизия банков бухгалтерскими фирмами, имеющими лицензии Швейцарского национального банка. Отчет банков включает годовой баланс и отчет о финансовом состоянии. Автору представляется целесообразным воспользоваться опытом зарубежных стран и включить в соответствующие структуры государственного финансового контроля России гражданские институты, в частности аудиторские организации.



В заключении диссертантом подводятся итоги проведенного исследования, резюмируются выводы, формулируются рекомендации и предложения, касающиеся совершенствования правового обеспечения организации финансовой деятельности государства и функционирования системы финансовых органов государственной власти. Обосновывается эффективность применения теории косвенных административных отношений в финансовой деятельности государства.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора:
Монографии, учебные пособия

  1. Асадов А.М. Банковское право (административно-правовой аспект): Учеб. пособие. Екатеринбург: УГТУ-УПИ. 1998. – 14,5 п.л.

  2. Асадов А.М. Правовые основы организационного обеспечения финансовой деятельности государства в России: Монография. Екатеринбург: УрГУ. 2005. – 14 п.л.

  3. Асадов А.М. Теория косвенных административных отношений в системе финансовых органов государственной власти: Монография.- Екатеринбург: УИЭУиП. 2009. – 29 п.л.


Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации


  1. Асадов А.М. Правовое обеспечение организации финансовой деятельности государства // Современное право. 2005. №6. – 0,5 п.л.

  2. Асадов А.М. К вопросу о формировании банковской системы в России // Экономика региона. 2005. №3. – 1 п.л.

  3. Асадов А.М. К вопросу о формировании системы органов финансового контроля в России // Вестник Южно-Уральского университета. №7. – 0,5 п.л.

  4. Асадов А.М. Теория косвенных (нелинейных), властных отношений в системе финансовых органов государственной власти // Экономика региона. 2006. №2. – 0,7 п.л.

  5. Асадов А.М. К вопросу о формировании банковской системы в России // Наука и новые технологии. Кыргызская Республика. 2009. №4. – 0,8 п.л.

  6. Асадов А.М. Некоторые вопросы административно-правового баланса в системе финансовых органов государственной власти // Налоги и финансовое право. 2009. №7. – 0,5 п.л.

  7. Асадов А.М. Этапы формирования косвенных административных отношений в системе финансовых органов государственной власти // Налоги и финансовое право. 2010. №2. – 0,7 п.л.

  8. Асадов А.М. Основы теории косвенных (нелинейных) административных отношений // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право». Вып. № 21. Челябинск, 2010. № 5(181). – 0,5 п.л.

  9. Асадов А.М. Бахрах Д.Н. Некоторые вопросы формирования косвенных (особых) административных отношений в аудиторской деятельности // Административное право и процесс. 2010. №2. – 0,8 п.л.


Статьи, тезисы, опубликованные в материалах общероссийских, международных, научно-практических, межвузовских конференций, семинарах:

семинарах:

  1. Асадов А.М. Проблемы правового положения главных территориальных учреждений (национальных банков) Банка России // Экономика и право: Материалы науч.-практ. конф. Екатеринбург: УИЭУиП. 1998. – 0,4 п.л.

  2. Асадов А.М. Взаимоотношения Банка России с органами государственной власти. // Экономика, политика, право: Материалы науч.-практ. конф. Екатеринбург: УИЭУиП. 2001. – 0,4 п.л.

  3. Асадов А.М. Современные проблемы банковского права // Административное право на рубеже веков: Сб. науч. тр./ Отв. ред. Д.Н. Бахрах. Екатеринбург: УрГУ. 2003. – 0,2 п.л.

  4. Асадов А.М. Система органов общей и специальной компетенции в области финансов в России // Современные тенденции в развитии банковской системы: Материалы междунар. науч.-практ. конф. Днепропетровск. 2004. – 0,5 п.л.

  5. Асадов А.М. Правовые проблемы организационного обеспечения финансовой деятельности государства // Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России: Материалы всерос. науч.-практ. конф. Москва: РАЮН, Юридический факультет МГУ имени М.В.Ломоносова, РСЮ. 2004. – 0,7 п.л.

  6. Асадов А.М. Ответственность финансовых органов государственной власти в сфере налогового законодательства // Человеческий потенциал и конкурентоспособность в России: Материалы ХХII междунар. науч.-практ. конф. Челябинск: Урал. соц.-экон. ин-т АТиСО. 2005. – 1 п.л.

  7. Асадов А.М. Правовые проблемы организационного обеспечения финансовой деятельности государства // Сб. науч. тр. Российской академии юридических наук / Отв. ред. В.В. Гриб. – М.: Юрист. 2005. Т.1. Вып. 5. – 0,5 п.л.

  8. Асадов А.М. Теория косвенных, властных отношений в системе финансовых органов государственной власти // Обеспечение прав и свобод человека и гражданина: Материалы междунар. науч.-практ. конф. Тюмень: Институт государства и права Тюменского Государственного университета. 2005. – 0,8 п.л.

  9. Асадов А.М. К вопросу о теории косвенных властных отношений в системе финансовых органов государственной власти // Власть и властные отношения в современном мире: Материалы IX науч.-практ. конф. (30-31 марта 2006г.). Екатеринбург: Гуманитарный университет. 2006. Т.2. – 0,7 п.л.

  10. Асадов А.М. К вопросу о системе исполнительных органов государственной власти финансового контроля // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. науч. тр. / Отв. ред. Р.В. Скиндерев. Курган: Курганский гос. ун-т. 2006. – 0,5 п.л.

  11. Асадов А.М. Вопросы организационно-правового обеспечения аудиторского контроля // Конкурентоспособность России и качество жизни: Материалы ХХIII междунар. науч.-практ. конф Ч.II. (14-15 апреля 2006г.). Челябинск: Урал. соц.-экон. ин-т АТиСО. 2006. – 0,5 п.л.

  12. Асадов А.М. К вопросу организационного обеспечения финансового контроля органами государственной власти общей компетенции // Актуальные проблемы экономики, управления и права: Материалы всероссийской научной конференции. Каменск-Уральский: Уральский институт экономики, управления и права. 2007. – 0,6 п.л.

  13. Асадов А.М. Проблемы компетенций финансовых органов власти в сфере государственных расходов // Актуальные проблемы экономики, управления и права: Материалы всероссийской научной конференции Каменск-Уральский: Уральский институт экономики, управления и права. 2007. – 0,8 п.л.

  14. Асадов А.М. Правовые проблемы формирования структуры Центрального банка Российской Федерации // Инструменты анализа и управления переходными состояниями в экономике: Материалы II международной научно-практической конференции. Екатеринбург: УИЭУиП. 2007. – 0,5 п.л.

  15. Асадов А.М. Некоторые вопросы правового обеспечения финансового контроля // Актуальные проблемы современного административного права: Материалы междунар. науч.-практ. конф. Екатеринбург: УИЭУиП. 2007. – 0,7 п.л.

  16. Асадов А.М., Бахрах Д.Н. Особенности порядка образования, деятельности и подчиненности финансовых органов власти // Демографический кризис в современной России: социально-экономические и правовые аспекты: Материалы межвузовской научно-практической конференции // Нижний Тагил: Уральский институт экономики, управления и права. 2007. – 0,7 п.л.

  17. Асадов А.М. Правовой статус счетной палаты Российской Федерации как основного органа государственного финансового контроля // Современные проблемы экономики России: Материалы межвузовской научно-практической конференции. Нижний Тагил: Уральский институт экономики, управления и права. 2008. – 0,7 п.л.

  18. Асадов А.М. Административная ответственность субъектов за правонарушения в финансовой сфере // Социально-экономические и правовые аспекты рыночных реформ: Материалы III междунар. науч.-практ. конф. Екатеринбург: УИЭУиП. 2008. – 0,6 п.л

  19. Асадов А.М. Организационно-правовые проблемы государственного финансового контроля // Актуальные проблемы современной экономики и их правовое регулирование: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Каменск-Уральский: Уральский институт экономики, управления и права. 2009. – 0,8 п.л.

  20. Асадов А.М. К вопросу о теории косвенных (нелинейных) властных отношений в системе финансовых органов государственной власти // Проблемы административного права в условиях экономического финансового кризиса: Материалы науч.-практ. конф. Екатеринбург: УИЭУиП. 2009. – 0,7 п.л.

  21. Асадов А.М. Экономико-правовые основы формирования системы органов государственного финансового контроля // Мировой финансовый кризис: причины, состояние, социально-экономические и политико-правовые последствия: Материалы межвузовской научно-практической конференции. Нижний Тагил: Уральский институт экономики, управления и права. 2009. – 0,7 п.л.

  22. Асадов А.М. К вопросу о формировании косвенных административных отношений в аудиторской деятельности // Проблемы ответственности в современном праве: Материалы X междунар. науч.-практ. Конференции. Москва: РАЮН, Юридический факультет МГУ имени М.В.Ломоносова. 2009. – 0,5 п.л.

  23. Асадов А.М. Элементы косвенных административных отношений в системе банковского контроля // Актуальные проблемы административного и административно – процессуального права: Материалы всероссийской науч.-практ. Конференции. Санкт – Петербург: Санкт – Петербургский университет МВД. 2010. – 0,4 п.л.

  24. Асадов А.М. Основные признаки и этапы формирования косвенных административных отношений в системе финансовых органов государственной власти // Роль и место ОВД в строительстве демократического правового государства: cб. Материалов II Международной научно-практической конференции. Одесса: Одесский государственный университет внутренних дел, 2010. С. 127-128. – 0,05 п.л.



Иные издания:

  1. Асадов А.М. Бахрах Д.Н. Сборник нормативных актов по финансовому праву Российской Федерации / Отв. ред. Д.Н. Бахрах – Екатеринбург: Уральский университет экономики и права.1995. – 11 п.л.

  2. Асадов А.М. К вопросу об ответственности субъектов правоотношения за нарушения в области бюджетного законодательства // Каменский Заводъ. 2005. №3. – 0,5 п.л.

  3. Лавров В.Н., Асадов А.М., Бурцева Т.В., Захарова Л.В. Экономические закономерности трансформации собственности и культуры в России // Вестник Южно-Уральского университета. 2006. №12. – 1 п.л.

  4. Асадов А.М. Сборник нормативных актов по банковскому праву Российской Федерации / Отв. ред. Д.Н.Бахрах – Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права.2006. – 2,3 п.л.

  5. Асадов А.М. Сборник нормативных актов по бюджетному праву Российской Федерации / Отв. ред. Д.Н.Бахрах – Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права.2007. – 1,9 п.л.

  6. Асадов А.М. Сборник нормативных актов по налоговому праву Российской Федерации / Отв. ред. Д.Н.Бахрах – Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права.2007. – 2,7 п.л.

  7. Асадов А.М. Сборник нормативных актов по инвестиционному праву Российской Федерации / Отв. ред. Д.Н.Бахрах – Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права.2008. – 2 п.л.

  8. Асадов А.М. Сборник нормативных актов по страховому праву Российской Федерации / Отв. ред. Д.Н.Бахрах – Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права.2008. – 2,4 п.л.

  9. Асадов А.М. К вопросу об административно-властных отношениях в системе финансовых органов государственной власти // Вестник Уральского института экономики, управления и права. Екатеринбург: УИЭУиП. 2008. №4. – 0,8 п.л.

  10. Асадов А.М. Сборник нормативных актов по валютному праву Российской Федерации / Отв. ред. Д.Н.Бахрах – Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права.2009. – 2,1 п.л.

  11. Асадов А.М. Финансовое право: Учеб. пособие – Екатеринбург: УИЭУиП.2006. – 3,5 п.л

  12. Асадов А.М. Сборник нормативных актов по финансовому праву Российской Федерации / Отв. ред. Д.Н.Бахрах – Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права.2010. – 14,4 п.л.

1 См.: Патлаевский И.Ю. Курс финансового права. Одесса, 1885. С. 20.

1   2   3


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница