Анализируя и оценивая правовое регулирование банковской деятельности, следует иметь в виду, что оно имеет свою специфику




Скачать 345.16 Kb.
Дата30.04.2016
Размер345.16 Kb.
И.А. БЫКОВ,

юрист
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ОСОБЕННОСТИ


Анализируя и оценивая правовое регулирование банковской деятельности, следует иметь в виду, что оно имеет свою специфику. В первую очередь, это процесс установления правил ведения банковской деятельности в России в порядке законодательной и иной нормотворческой деятельности. С одной стороны, Центробанк России осуществляет надзор за соблюдением законодательства субъектами второго уровня банковской системы; с другой стороны, Президент РФ и Государственная Дума РФ контролируют Центробанк России. Судебная же власть за нарушения установленных правил поведения любым субъектом банковской системы применяет принуждение.

Цели системы государственного управления в сфере банковской деятельности определяются целями государственной экономической политики, которые в самом общем виде могут быть представлены как обеспечение экономической стабильности и роста общества. Поэтому к целям государственного управления банковской системой можно отнести: обеспечение стабильности финансовой системы, эффективности использования банками общественных средств, мобилизацию банковской системы на решение стоящих перед государством экономических и политических задач, обеспечение сохранности денежных средств населения, организацию денежного рынка страны и платежной системы, регулирование конкуренции на банковском рынке, обеспечение открытости рынка банковских услуг для всех социальных групп населения1.

Цели государственного регулирования банковской системы подразумевают установление общих правовых рамок банковской деятельности и основ структурного построения банковской системы. Большое значение имеет создание правовых рамок организации контроля и надзора за банковской деятельностью. Стабильное развитие банковской системы возможно только при эффективном управлении ею со стороны государственных органов.

Система государственного управления в сфере банковской деятельности должна обеспечивать согласованные совместные действия уполномоченных государственных органов, прежде всего федеральных органов исполнительной власти. Это ставит задачи четкого разграничения компетенции между ними, создания условий для взаимодействия, исключения дублирования полномочий в рассматриваемой сфере.

Важное место в управлении банковской системой занимает Президент России, который, будучи главой государства, руководит всеми вопросами экономического, в том числе кредитно-финансового, характера, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Президент представляет Государственной Думе РФ кандидатуру Председателя Банка России и ставит вопрос об освобождении его от должности (ст. 83 Конституции РФ); он направляет трех человек в Национальный банковский совет; с ним согласуют и кандидатуры членов Совета директоров Банка России. В связи с этим Центральный банк обязан обеспечить Президента РФ всей необходимой информацией о состоянии и функционировании банковской системы.

В соответствии с действующим законодательством важное место в системе регулирования деятельности банковской системы отводится Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Согласно ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)», Банк России подотчетен Государственной Думе. Государственная Дума в сфере управления банковской деятельностью реализует следующие полномочия:

- назначает на должность и освобождает от нее Председателя Банка
России по представлению Президента Российской Федерации;

- назначает на должность и освобождает от нее членов Совета


директоров Банка России (далее – Совет директоров) по представлению
Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;

- направляет в Национальный банковский совет и отзывает из него


своих представителей в рамках квоты (квота составляет три человека);

- рассматривает основные направления единой государственной


денежно-кредитной политики и принимает по ним решение;

- рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему


решение;

- принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений; это решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета;

- проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;

- заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Центробанка (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Очевидно, что все перечисленные выше полномочия имеют непосредственное отношение к управлению банковской системой. Имеет отношение к руководству банковской системой и Совет Федерации РФ, который направляет двух человек в Национальный банковский совет (ст. 12 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Значительную роль в управлении банковской системой играет Правительство РФ. Эта роль проявляется, прежде всего, во взаимоотношениях Правительства и Банка России. Как отмечает Н.Б. Топорнин, известны две модели взаимодействия центральных банков с органами государственной власти. В первом, более распространенном в мировой практике случае центральный банк подчиняется министерству финансов и проводит финансовую политику правительства. Во втором случае Центральный банк РФ сохраняет независимость от правительства и проводит более самостоятельную финансовую политику. Центральный банк Российской Федерации формально «провозглашен» Конституцией страны как независимый от других органов государственной власти субъект, подотчетный только Государственной Думе. Тем не менее его отношения с Правительством довольно тесные2.

Согласно действующему законодательству Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. Банк России консультирует Министерство финансов по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг РФ и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Определенную роль в руководстве деятельностью банковской системы играет Счетная палата Российской Федерации, которая, согласно ст. 19 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»3, проверяет финансово-хозяйственную деятельность Центрального банка, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки проводятся в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета4.

В 2002 г. был создан еще один орган, чья деятельность связана с управлением банковской системой страны, – Национальный банковский совет. Согласно ст. 12 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Национальный банковский совет является коллегиальным органом Банка России. Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания РФ из числа членов Совета Федерации, трое – Государственной Думой из числа депутатов, трое – Президентом РФ, трое – Правительством РФ.

В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России. Указанный орган определяет важнейшие вопросы деятельности Центрального банка РФ5.

Главная роль в управлении банковской системой в России отведена Центральному банку, который сам является звеном банковской системы, но в условиях существования двухуровневой банковской системы связан с иными кредитными организациями отношениями власти-подчинения, руководит их деятельностью, как и функционированием всей банковской системы. Следует согласиться с мнением Т. Бурляевой о том, что, «…несмотря на то, что к управлению банковской системой Российской Федерации имеют отношение почти все основные органы государственной власти, в действительности монопольное право руководить этой системой принадлежит Центральному банку»6.

Монопольная власть Банка России в банковской системе обусловлена тем, что он, согласно действующему законодательству, единолично устанавливает правила банковской деятельности в России путем издания нормативных актов (при этом нормотворчество Банка России регулирует и его собственную деятельность), выступает надзорным органом банковской системы (в том числе и над самим собой), выполняет контрольные функции в отношении кредитных организаций – субъектов второго уровня банковской системы, применяет санкции к тем, кто не выполняет его предписаний и распоряжений, осуществляет банковское лицензирование, а также отзывает лицензии на ведение банковской деятельности, выполняет расчетные функции, при этом сам устанавливает правила проведения расчетных операций в России, является эмиссионным центром России, выступает кредитором в последней инстанции, разрабатывает и проводит учетную политику, активно осуществляет коммерческую деятельность7.

В современной России государственное управление банковской систе­мой предусматривает использование рыночных механизмов опосредованного (косвенного) управления ею. В этих условиях становится актуальным государственное регулирование банковской деятельности, которое призвано решать следующие задачи:

а) повысить эффективность государственного влияния на экономику


России, включая денежно-кредитную сферу;

б) обеспечить целостность Российской Федерации, единство системы ее государственной власти и экономического пространства; способствовать устойчивости экономики России, ее банковской системы и национальной валюты, т.е. соблюдению публичных интересов в процессе банковской деятельности;

в) обеспечить свободу предпринимательства, конкуренцию кредитных организаций в банковской сфере, их оперативную (хозяйственную) независимость и, наряду с этим, создать правовые гарантии прав и законных инте­ресов потребителей банковских услуг.

Анализ нормативных правовых актов РФ, регулирующих банковскую деятельность, а также научной литературы8 позволяет выделить следующие направления государственного ре­гулирования этой сферы деятельности:

а) нормотворчество, в процессе которого устанавливаются правовые
нормы, регулирующие организацию и принципы функционирования банковской системы РФ, порядок создания, регистрации и ли­цензирования кредитных организаций; порядок банковской
деятельности, банковского надзора и контроля;

б) регистрация и лицензирование деятельности конкретных кредитных


организаций, филиалов и представительств иностранных банков, оформление
разрешений на использование иностранного капитала при создании кредитных организаций в России, согласование сделок с долями (акциями) кредитных организаций;

в) банковское регулирование с использованием инструментов и методов


денежно-кредитной политики;

г) проведение государственного контроля и надзора за банковской


системой и банковской деятельностью;

д) принятие судами судебных решений по вопросам банковской деятельности, банкротства, ликвидации кредитных организаций, назначения арбитражных управляющих и т.п.

Таким образом, осуществление государственного надзора и контроля над банковской системой и банковской деятельностью является одним из важнейших направлений государственного регулирования банковской деятельности, нацеленной на обеспечение надежности и эффективности функцио­нирования банковской системы9.

Как отмечалось в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 г., «нам нужны изменения в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия надзорных органов. А где можно – заменят их более эффективными мерами ответственно­сти самих экономических субъектов. Действовать, конечно, в этом плане нужно очень аккуратно». Президент также отметил, что «важнейшим ус­ловием динамичного экономического развития является и эффективная бан­ковская система. В этой связи необходимо наверстать отставание в банков­ской реформе. Необходимо усилить банковский надзор, обеспечить прозрач­ность в деятельности банков, принять меры по повышению их капитализа­ции»10.

В широком смысле контроль как социально-правовое явление проявляется в виде двух самостоятельных направлений – собственно контроля и надзора. При этом наблюдение и проверка исполнения правовых норм и принятых решений, сточки зрения юридической науки и практики, несомненно, являются контрольной деятельностью.

В банковском законодательстве используются термины «банковский надзор» (ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)»), «валютный контроль» (ст. 4, 53 указанного Закона, «антимонопольный контроль» (ст. 32 Закона о банках), «исполнение лицензионных, надзорных и контрольных функции» (ст. 26 упомя­нутого Закона). Однако их содержание и особенности в законодательстве не раскрываются. В юридическом смысле проблемы банковского надзора и контроля также разработаны явно недостаточно. Поэтому особенности контрольно-надзорной деятельности в банковской системе могут быть познаны на основе анализа федерального законодательства с учетом имею­щихся в отечественной юридической науке концептуальных представлений о контроле и надзоре.

Теория и практика банковской деятельности настоятель­но требуют не только экономического, но и юридического анализа особенно­стей контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере. Между тем в научных работах, посвященных проблемам банковского контроля и надзора, анализируются, как правило, экономические, а не юридические проблемы. Понимание юридической сущности банковского контроля и надзора требует комплексного подхода, предполагающего, что особенности того или иного вида контрольно-надзорной деятельности обусловлены его объектом, субъ­ектом, предметом и методом11.

Анализ федерального законодательства позволяет утверждать, что в банковской системе России используются несколько различных направлений государственной и негосударственной контрольно-надзорной деятельности. Безусловно, основным направлением контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере является государственный банковский контроль и надзор за кредитными организациями.

При выделении банковского контроля и надзора как самостоятельных направлений государственной деятельности следует учитывать: а) особую сферу их применения (банковская система и банковская деятельность); б) специальный состав контрольно-надзорных органов, наделенных соответствующими полномочиями в банковской сфере; в) строго определенный круг лиц, признаваемых объектами такого кон­троля и надзора (например, кредитные организации); г) наличие особой группы правовых норм, объединенных в единое комплексное образование, именуемое банковским правом; д) специальные методы и формы контрольно-надзорной деятельности.

Но, помимо банковского надзора и контроля, федеральное законодательство предусматривает и другие виды государственной контрольно-надзорной деятельности за банковской системой. Например, госу­дарство контролирует деятельность не только кредитных организаций, но и самого Банка России, как элемента банковской системы России (контроль со стороны Государственной Думы РФ, Счетной палаты РФ, внешний аудит по назначению Государственной Думы РФ). За Банком России как государственным контрольным органом ведется про­курорский надзор, возложенный на органы прокуратуры.

Широко используются в банковской сфере налоговый, таможенный, финансовый, валютный контроль. Применяются и негосударственные формы контроля, например: внешний и внутренний аудит, внутренний контроль в кредитных организациях (ст. 95 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)», ст. 24 Закона о банках)12, а также общественный контроль. Общественный контроль над функционированием банковской системы и кредитных организаций проявляется в процессе деятельности Национального банковского совета при Банке России, а также общественных организаций по защите прав потребителей, вкладчи­ков и кредиторов. Кроме того, в процессе банковской деятельности Банк Рос­сии и кредитные организации активно применяют гражданско-правовой кон­троль над своими клиентами (например, контроль над целевым расходованием банковских кредитов).

В рамках банковской системы применяются государственный или негосударственный финансовый и валютный контроль. Причем валютный кон­троль, осуществляемый кредитными организациями, некоторые авторы неправомерно отождествляют с государственным финансовым контролем13.

Помимо Банка России, являющегося органом валютного контроля, такой контроль осуществляется Правительством РФ (ст. 11 Закона о валютном контроле). Таким образом, валютный контроль в России существует в двух видах: валютный контроль Банка России и валютный контроль Правительства РФ. Следует отметить, что не вся деятельность Банка России в сфере валютного контроля является банковской с точки зрения предмета и объекта такого контроля, ибо в действующем законодательстве можно выделить два самостоятельных направления валютного контроля Банка России – банковский ва­лютный контроль и собственно валютный контроль.

Первое направление валютного контроля связано с осуществлением контроля над проводимыми кредитными организациями валютными опера­циями, предметом которых выступают банковские правоотношения и нормы банковского права. Оно нацелено на обеспечение законности банковских операций и соблюдение кредитными организациями норм банковского законодательства при осуществлении ими операций с валютными ценностями (п. 4 ст. 1 Закона о валютном контроле).

Второе направление валютного контроля реализуется Банком России в отношении валютных операций, совершаемых физическими и юридическими лицами, не являющимися кредитными организациями. Правоотношения между Банком России и упомянутыми лицами в связи с осуществлением ими операций с валютными ценностями имеют характер не банковских, а исключительно валютных правоотношений. Таким образом, Банк России имеет контрольные и надзорные полномочия в сфере валютного контроля в соответствии с банковским и ва­лютным законодательством.

Как отмечает профессор Я.А. Гейвандов, Банк России согласно закону может действовать лишь как орган валютного контроля. Его контрольная деятельность в сфере валютных правоотношений, если она непосредственно не связана с банковской деятельностью и нормами банковского права, а осуществляется в интересах достижения целей налогового, таможенного и валютного законодательства, является частью единого валютно-правового режима государства. Это касается, в частности, полномочий Банка России на оформление и выдачу всевозможных валютных разрешений юридическим и физическим лицам на вывоз (ввоз) из (в) России валютных ценностей не в связи с проведением ими банковских операций, а по иным основаниям, закрепленным в валютном законодательстве14.

Некоторые авторы рассматривают банковский контроль как составную часть государственного финансового контроля. Однако анализ законода­тельства, в частности Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)», Закона о банках показывает, что законодательство России не содержит норм, устанавливающих контрольные полномочия Банка России в сфере государственного финансового контроля. В Бюджетном кодексе РФ он определен как орган денежно-кредитного регулирования (п. 3, 4 ст. 151 БК РФ).

Согласно действующему законодательству Банк России не вправе контролировать движение бюджетных средств по банковской системе. В соответствии со ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» он лишь «хранит» средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено феде­ральными законами, а также осуществляет соответствующие банковские операции. Более того, с 1 января 2000 г. в России была упразднена банковская система кассового исполнения бюджета и введено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 БК РФ)15.

Таким образом, с вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ Банк России юридически утратил возможность осуществлять даже ту часть полномочий и сфере финансового контроля, которые могли бы быть ему предоставлены в связи с кассовым исполнением бюджета. В этой связи положения Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»16, возлагающие на Банк России функции государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий, не основаны на действующем законодательстве. Таких функций и полномочий у Банка России нет.

Между тем, как отмечает профессор Я.А. Гейвандов, потребность в наделении Банка России полномочиями в сфере государственного финансового контроля объективно существует. Причем упомянутое направление деятельности Банка России в действительности мог бы иметь характер именно государственного финансового контроля, а не банковского надзора. На Банк Рос­сии могли бы быть возложены полномочия вневедомственного (надведомственного) государственного финансового банковского контроля над целевым расходованием бюджетных средств обслуживаемыми им государственными органами и организациями. Такой контроль мог бы выражаться в предвари­тельном банковском наблюдении, проверке и оценке обоснованности расче­тов бюджетными средствами по гражданско-правовым сделкам путем сопос­тавления предполагаемых платежей и сметы, установленной для получателей бюджетных средств, обслуживаемых Банком России. Подобное пра­во могло бы быть предоставлено тем учреждениям Банка России, которые осуществляют банковское обслуживание государственных органов, органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, а также в некоторых иных случаях17. Автор разделяет указанную точку зрения и считает, что необхо­димо начать подготовку соответствующего проекта федерального закона.

Между тем мнение профессора Я.А. Гейвандова о том, что в нынешней банковской системе России вообще нет органов или организаций, компетентных осуществлять функцию государственного финансового контроля, представляется дискуссионным. В обоснование своей позиции следует отметить, что кредитные организации, согласно ст. 2 Закона о банках являющиеся составной частью банковской системы, осуществляют контроль над соблюдением их клиентами финансового законодательства, а также законодательства о противодействии легализации (отмыванию) дохо­дов, полученных преступным путем.

Итак, автор полагает, что к важнейшим направлениям контроля и надзора в сфере банковской деятельности следует отнести государственный контроль над банковской системой, контроль и надзор Банка России за кредитными организациями и контроль кредитных организаций за соблюдением их клиентами финансового законодательства.

Государственный контроль над банковской системой предусматривает целенаправленную и планомерную деятельность органов государства в соответствии с федеральным законодательством по осуществлению мер, направленных на обеспечение режима законности на всех стадиях жизненного цик­ла субъектов банковской деятельности, включая Банк России, в различных направлениях их деятельности. Государственный контроль над соблюдением субъектами банковской деятельности федерального законодательства (бюджетного, налогового, валютного и т.п.) осуществляют Государственная Дума РФ, Счетная палата РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, федеральное казначей­ство, налоговые, таможенные и иные органы в соответствии с их компетен­цией.

Таким образом, в банковской системе России реализуется несколько направлений государственной контрольной и надзорной деятельности, осуществляемых различными государственными органами. Это и про­курорский надзор, и государственный финансовый контроль, и налоговый контроль в соответствии с действующим федеральным законодательством, находящиеся вне пределов компетенции Банка России. Это и государствен­ный валютный контроль, который согласно закону осуществляют Банк Рос­сии и Правительство РФ как органы валютного контроля. Это и государст­венных контроль над деятельностью кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляемый ФКЦБ России. Как отмечает профессор Я.А. Гейвандов, государственная контрольно-надзорная деятельность в банковской системе России включает в себя собственно государственный банковский надзор и государственный банковский контроль над кредитными организациями.

Государственный банковский надзор осуществляется Банком России и направлен на обеспечение соблюдения кредитными организациями норм федерального законодательства и нормативов, устанавливаемых Банком России. Государственный банковский контроль над кредитными организациями осуществляется Банком России в особых случаях, предусмотренных банковским законодательством18.

Понятия контроля и надзора в теории российского права и в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное со­держание. Контроль как способ обеспечения законности предполагает, как прави­ло, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контроли­руемым лицами. Контролирующее лицо обычно вправе вмешиваться в опе­ративную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности лица не только с точки зрения ее законности, но и целесообразности.

В отличие от контроля, надзор характеризуется отсутствием отношений подчиненности надзорных органов с поднадзорными объектами. В процессе надзора деятельность лица оценивается лишь с точки зрения законности. Действия поднадзорного лица с точки зрения их целесообразности не оцениваются. При этом вмешательство в оперативную, хозяй­ственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднад­зорного лица не допускается. Поэтому если контроль может быть не только государственным, но и негосударственным, то надзор, как правило, осущест­вляется исключительно органами государства. Только суверенитет государ­ства и функции, предоставленные законом его органам, позволяют им, не имея отношений подчиненности или имущественных отношений, оценивать деятельность поднадзорного лица с точки зрения законности. Полномочия же Банка России на назначение временной администрации по управлению кредитной организацией являются не столько собственно контрольной деятельностью, сколько реализацией юридической ответственности кредитной организации за обнаруженные в процессе надзорной деятельности Банка России правонарушения.

Таким образом, о реализации государственного банковского контроля применительно к кредитным организациям правомерно говорить лишь в особых, упомянутых выше случаях, как правило, в качестве санкции за наруше­ние банковского законодательства. Именно подобного рода случаи (при их закреплении в банковском законодательстве), как представляется, следовало бы именовать государственным банковским контролем.

Итак, в строгом юридическом смысле слова за соблюдением кредитны­ми организациями норм банковского законодательства ведется государственный банковский надзор (ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)»). Такая трак­товка в полной мере соответствует названию и содержанию гл. 10 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)», установившей нормы о банковском надзоре, исключающем вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций. Подоб­ные выводы основаны не только на анализе теоретических положений о кон­трольно-надзорной деятельности, но и на действующем банковском законодательстве19.

В качестве способа обеспечения законности банковской деятельности кредит­ных организаций, включая валютные операции, федеральное законодательст­во упоминает только банковский надзор. Поэтому наиболее точно особенно­сти государственной деятельности по обеспечению законности банковских операций кредитных организаций с валютными ценностями могли бы быть выражены термином «банковский валютный надзор».

То же самое касается антимонопольного контроля, упоминаемого в ст. 32 Закона о банках, который в большей мере является разновидностью банковского надзора, чем самостоятельным направлением банковского контроля. Банковский валютный надзор за кредитными организациями, как пред­ставляется, включает надзор за соблюдением ими банковских правил работы с валютными ценностями, а также государственный надзор за деятельностью уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля.

Что же касается контрольных функций Банка России, возложенных на него другими (небанковскими) федеральными законами, то они реализуются не в связи с банковской деятельностью кредитных организаций. Поэтому соответствующие контрольные полномочия Банка России выступают предметом регулирования иных отраслей российского законодательства (валютное, таможенное, налоговое, бюджетное, гражданское и т.п.) и могут именоваться банковскими с большой натяжкой, да и то лишь потому, что их осуществляет Банк России. Данный вывод имеет большое значение для разграниче­ния контроля и надзора в сфере банковской деятельности.

Говоря о банковском надзоре, можно выделить следующие основные направления его осуществления:

а) надзор за соблюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организаций, в том числе обязательных экономических нормативов. В нормативных актах Банка России этот вид надзора часто именуется пруденциальным надзором;

б) надзор за законностью осуществления кредитными организациями банковских операций, включая операции с валютными ценностями;

в) надзор за соблюдением иных норм федерального законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и Банка России по различным вопросам деятельности кредитных организаций (соблюдение антимонопольных правил, правил, защищающих права потребите­лей банковских услуг, требований к обеспечению банковской безопасности, и т.п.).

В общем виде объекты банковского надзора закреплены в банковском законодательстве20. К ним относятся кредитные организации. Однако, помимо самих кредитных организаций, к объектам банковского надзора следует отнести филиалы и представительства кредитных организаций в РФ и за ее пределами, а также филиалы и представительства иностранных банков в России.

Субъектом банковского надзора является Банк России. Функции банковского надзора могут осуществляться Банком России, его высшими органами управления, органом банковского надзора при Банке России, создаваемым по решению Совета директоров, а также территориальными учреждениями Бан­ка России. Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюде­ния и проведения проверок. Первоочередными задачами банковского надзора, осуществляемого Банком России, является обеспечение законности организации и деятельно­сти кредитных организаций, обеспечение надежности и устойчивости бан­ковской системы в целом и каждой кредитной организации в отдельности, поддержание их стабильности и ликвидности, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Основными принципами банковского надзора являются: законность, постоянность, беспристрастность проверяющих лиц по отношению к поднадзорному объекту, а также непосредственность, предполагающая осуществле­ние надзора именно Банком России. В этой связи, как указывает профессор Я.А. Гейвандов, вызывает сомнение законность положений ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)», позволяющих Банку России поручать проведение надзорных проверок коммерческим организациям (аудиторским фирмам)21. Между тем банковский надзор – это государственная функция, возложенная на Банк России. Конституция РФ не позволяет делегировать государ­ственные полномочия федеральных государственных органов коммерческим организациям. С учетом упомянутых противоречий, говоря о соотношении банковского надзора и банковского аудита, профессор Я.А. Гейвандов отмечает, что норма ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» признает разновидностями банковского надзора как проверку, проводимую Банком России, так и аудиторскую проверку, осуществляемую коммерческой (аудиторской) фирмой. Однако в процессе банковского надзора деятельность кредитной организации оценивается лишь с точки зрения законности. А банковский ау­дит, являясь формой негосударственного контроля, предусматривает оценку деятельности кредитных организаций с точки зрения целесообразности в интересах собственников (учредителей), юридических лиц, их кредито­ров и лиц, пользующихся их услугами. Отношения между аудиторскими фирмами и проверяемыми лицами имеют гражданско-правовой характер.

Предмет банковского надзора составляет банковская деятельность кредитных организаций, в ходе которой должны соблюдать­ся банковское законодательство и иные нормативные акты, содержащие нормы банковского права России. Из содержания ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» следует, что предмет банковского надзора не ограничен обязательными нормативами. Предметом банковского надзора охватываются практически все нормы банковского законодательства и нормативных правовых актов Банка России, касающиеся кредитных организаций, их филиалов, филиалов и представительств иностранных банков.

Одним из важнейших направлений государственной контрольно-надзорной деятельности в банковской системе РФ является банковский надзор за соблюдением обязательных экономических нормативов, направленных на обеспечение устойчивости банковской системы и кредитных организаций. Во многих нормативных правовых актах Банка России этот вид банковского надзора именуется пруденциальным (от англ. prudent – благоразумный) банковским надзором. В банковском законодательстве России этот термин не упоминается. В федеральном законодательстве содержание и особенности пруденциального банковского надзора не раскрываются. Однако более чем в 150 нормативных правовых актах Банка России активно используются такие правовые категории, как «пруденциальный надзор», «пруденциальные нормы деятельности»22. Для осуществления пруденциального над­зора в центральном аппарате Банка России создан Департамент пруденциального надзора.

Анализ банковского законодательства позволяет сделать вывод о том, что пруденциальный надзор отличается от других видов банковского надзора тем, что его предметом являются государственные стандарты, обеспечиваю­щие устойчивость банковской системы и кредитных организаций.

Задача пруденциального надзора, по мнению О.Н. Антиповой, состоит «в том, чтобы посредством постоянного контроля обнаружить на ранней ста­дии возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации, в целях проведения действенных мероприятий для преодоления выявленных негативных явлений и тенденций»23. Поэтому вряд ли можно признать обоснованным мне­ние о том, что отличительным признаком пруденциального надзора является его «документарный» или «дистанционный» характер. Банковский надзор за со­блюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организа­ций может осуществляться не только в документарной (дистанционной) форме, но и в процессе проверок с выездом на место. Пол­номочия и процедуры банковского надзора за соблюдением кредитными ор­ганизациями государственных стандартов закреплены в нормативных актах Банка России24.

Надзор осуществляется на основании ежемесячных балансов кредитной организации, к которым прилагаются справки с расчетами фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и глав­ным бухгалтером кредитной организации. Ответственность за достоверное и правильное составление расчетов обязательных экономических нормативов и расшифровок отдельных балансовых счетов для расчета нормативов несут банки. При этом банки, у которых отозвана лицензия на совершение банковских операций, не рассчитывают обязательные экономические нормативы.

Помимо надзора за соблюдением кредитными организациями экономических нормативов, Банк России следит за соблюдением ими норм обязатель­ных резервов, депонируемых в Банке России, за финансовым положением и т.п.

Надзорная деятельность государства может быть эффективной только при условии, что все виды банковского надзора за банковской деятельностью кредитных организаций, включая валютный надзор, применяются в комплек­се. Непосредственным предметом банковского валютного надзора, осуществляемого в порядке ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)», является та часть деятельности кредитных организаций с иностранной валютой и валютными цен­ностями, которая непосредственным образом связана с реализацией норм банковского права. Это могут быть банковские операции, осуществляемые ими, например, в интересах своих клиентов. Это может быть надзор за использованием валюты иностранного государства и платежных средств в иностранной валюте в качестве средства платежа в России, проведение меж­дународных расчетов, включая валютные операции, связанные с движением капитала, а также расчеты между резидентами и нерезидентами в валюте РФ. Это может быть надзор за валютными резервами кредитных организаций, за соблюдением ими банковских правил, направленных на ограничение валют­ных рисков, а также правил приобретения и продажи иностранной валюты и т.п. Предметом банковского валютного надзора является также осуществляе­мый Банком России надзор за соблюдением уполномоченными банками ли­митов открытой валютной позиции25.

Приказом Банка России от 22 мая 1996 г. № 02-171 «О введении в действие Инструкций «Об установлении лимитов открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации» и «О порядке отчетности по конверсионным операциям уполномоченных банков Россий­ской Федерации, являющихся ведущими операторами межбанковского валютного рынка». Предметом иных направлений банковского надзора является надзор Банка России за соблюдением кредитными организациями установленных им правил ведения банковских операций, включая наличные и безналич­ные расчеты в РФ, правил денежного обращения, за порядком ведения кассовых операций и т.п. Кроме того, в рамках банковского надзора Банк России обеспечивает соблюдение кредитными организациями:

- федеральных законов (напри­мер, антимонопольных, о защите прав потребителей банковских услуг), нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ, касающиеся банков и банковской деятельности;

- требований к банковской безопасности и к банковской инфраструктуре;

- требований банковского законодательства и Банка России к профессиональным и личным качествам руко­водителей кредитных организаций. Именно в процессе надзорно-контрольной деятельности Банк России проверяет соблюдение кредитными организациями своих предписаний и предупреждений, направленных на устранение обнаруженных правонарушений и недостатков.

Банк России не оставляет без внимания и деятельность кредитных орга­низаций на финансовых рынках. С принятием Закона о банкротстве возникло и развивается новое на­правление контрольно-надзорной деятельности за кредитными организация­ми, связанное с необходимостью постоянного наблюдения за процессами оздоровления кредитных организаций и реализацией процедуры банкротства. Так, при принятии мер предупреждения несостоятель­ности (банкротства) кредитных организаций Банк России в устанавливаемый им срок требует от кредитной организации представления ему плана мер ее финансового оздоровления и контролирует его выполнение (ст. 13 Закона о банкротстве).

Большое значение для теории и практики банковского надзора име­ет точное определение начального этапа этого вида государственного регулирования. В научной литературе высказано мнение о том, что начальным этапом банковского надзора является контроль над созданием кредитных организа­ций26. Однако такой подход трудно поддержать в полной мере. В строгом юридическом смысле государственная деятельность по созданию, регистра­ции и лицензированию кредитных организаций имеет, скорее, характер бан­ковского регулирования, а не банковского надзора. Поскольку банковский надзор – это та стадия управленческого процесса, которая предполагает про­верку выполнения принятых решений, характеризует результат фактически осуществленного процесса, то проверка законности приобретения статуса кредитной организации возможна только после ее регистрации и лицензиро­вания.

До создания и регистрации кредитной организации, предусмотренной Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Законом о банках, объект банковского надзора юридически не существует, а без него нет и быть не может банковского надзора. Поэтому регистрация и лицензирование кредитной организа­ции не являются видом банковского надзора. Однако банков­ским надзором вполне могут быть признаны наблюдение или проверка за­конности регистрации или лицензирования кредитной организации после ее создания или выдачи лицензии. В этом случае в ходе банковского надзора оценивается соблюдение учредителями (акционерами), администрацией кредитной организации банковских правил, связанных с уведомлением, а в не­которых случаях с получением согласия Банка России либо антимонопольно­го органа на изменение уставного капитала, состава участников, назначение руководителей кредитной организации и т.п.

Таким образом, в зависимости от того, на какой стадии государственного управленческого процесса применяются регистрационные, лицензионные, согласовательные, уведомительные, в том числе антимонопольные, банковские процедуры, они могут иметь характер либо банковского регулирования, либо банковского надзора27.

В заключение необходимо отметить, что исследование правовых основ банковского контроля и надзора не только способствует развитию науки банковского права, но и может иметь вполне ощутимые практические результа­ты, связанные с улучшением контрольно-надзорной деятельности в банков­ской сфере. В первую очередь, это установление правил ведения банковской деятельности в России в порядке законодательной и иной нормотворческой деятельности. С одной стороны, Банк России осуществляет надзор за соблюдением законодательства субъектами второго уровня банковской системы; с другой стороны, Президент Российской Федерации и Государственная Дума Российской Федерации контролируют Центробанк. Судебная же власть за нарушения любым из субъектов банковской системы установленных правил поведения применяет принуждение.

Законодательство о правовом регулировании банковской деятельности традиционно разделяется28 на специальное, смешанное, отчетное и налоговое законодательство.

Группа специального банковского законодательства зиждется (как, впрочем, и остальные группы) на двух «основных» законах: Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»29 и Федеральном законе «О банках и банковской деятельности»30. Оба они выходили и изменялись почти одновременно, что лишний раз подчеркивает их фундаментальность. Эти документы охватывают всю сферу деятельности, допустимую для банков, описывают общую структуру создания, функционирования, регулирования и реформирования денежно-кредитной системы России. Управляет, направляет и контролирует состояние этого процесса Центральный банк Российской Федерации. Уполномоченный государством в ранге министерства, этот банк (непосредственно либо через свои представительства на местах) в целях осуществления своих функций регулирования и контроля выпускает собственные подзаконные акты: письма, телеграммы, разъяснения и прочее.

Система законодательных актов специального банковского направления создается исключительно Центральным банком России и регламентирует проведение кредитными учреждениями только банковских операций. Кроме прямых банковских операций (первый абзац гл. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности») кредитные учреждения имеют право осуществлять деятельность, совершая и иные сделки. Эта область коммерческой деятельности банков регламентируется еще большим количеством законов и подзаконных актов. Это – группа смешанного законодательства. Она характеризуется тем, что сделки, осуществляемые в пределах документов этой группы, могут совершать не только банки, но и иные организации. Часть этой деятельности осуществляется свободно, часть же – при наличии лицензии (например, лизинговая деятельность осуществляется по лицензии Министерства экономики РФ).

Законодательные акты этой группы выпускаются многими министерствами и ведомствами государства31, в том числе Центральным банком, поэтому они относятся к смешанному законодательству.

Ключевым элементом пруденциального32 банковского регулирования выступает установление экономических нормативов33 деятельности банков и иных кредитных организаций, позволяющих обеспечить их стабильное и надежное функционирование в интересах государства и вкладчиков. Среди общего числа экономических нормативов наиболее важные – норматив достаточности капитала и норматив крупных кредитных рисков34.

Итак, цели системы государственного управления в сфере банковской деятельности определяются целями государственной экономической политики, которые в самом общем виде могут быть представлены как обеспечение экономической стабильности и роста общества. Поэтому к целям государственного управления банковской системой можно отнести: обеспечение стабильности финансовой системы, эффективности использования банками общественных средств, мобилизацию банковской системы на решение стоящих перед государством экономических и политических задач, обеспечение сохранности денежных средств населения, организацию денежного рынка страны и платежной системы, регулирование конкуренции на банковском рынке, обеспечение открытости рынка банковских услуг для всех социальных групп населения.

Банковское законодательство – это специфическое структурное образование в системе российско­го законодательства, в которое входят нормы различных отраслей права, ре­гулирующих разнообразные аспекты деятельности кредитно-банковской сис­темы. Такое структурное образование одни авторы называют комплексной отраслью законодательства (Е.П. Андреев), другие – комплексной отраслью права (Г.А. Тосунян). По нашему мнению, бесспорно призна­ние банковского законодательства в качестве комплексной отрасли законода­тельства.



Комплексный характер банковского законодательства позволяет относить к нему наряду со специальными банковскими законами другие феде­ральные законы, которые содержат нормы, в той или иной мере затрагиваю­щие банковскую деятельность. К ним, в частности, относятся нормы, содержащиеся в Гражданском, Уголовном, Трудовом кодексах РФ, Законе о валютном контроле и некоторых других. Специальное банковское законодательство включает Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Закон о банках, Закон о банкротстве банков, Закон о реструктуризации банков и др. Они занимают ведущее место среди источников правового регулирования банковской деятельности, а центральное место среди них занимают Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Закон о банках.


1 См.: Масленников В.В., Соколов Ю.А. Национальная банковская система. М., 2002. С. 59, 60.

2 Топорнин Н.Б. О статусе Центрального банка. Сравнительно-правовой анализ на примере отдельных стран // Деньги и кредит. 1993. № 5. С. 26.

3 См.: СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

4 См.: Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5. С. 7.

5 Бурляева Т. Правовой статус органов управления банковской системой в Российской Федерации // Право и жизнь. 2003. № 12. С. 9.

6 Там же. С. 11, 12.

7 Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2000. С. 94.

8 Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности в условиях федеративного устройства современной России // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 52.

9 См.: Гейвандов Я.А. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере // Юрист. 2000. № 6. С. 24.

10 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Стенограмма выступления 18 апреля 2002 г. М.: ФГУП Издательство «Известия», 2002. С. 27.

11 См., напр.: Банковский надзор и аудит: Учебное пособие / Под общ. ред. И.Д. Мамоновой. М.: ИНФРА-М, 1995. С. 39; Антипова О.Н. Стандарты банковского надзора в России. М.: ЦПП ЦБ РФ, 1999. С. 37; Антипова О.Н. Международные стандарты банковского надзора. М.: ЦППП ЦБ РФ, 1997. С. 112; Парамонова T.B. О повышении качества надзора за кредитными организациями / Деньги и кредит. 1999. № 10. С. 3–7.

12 См., напр.: Положение об организации внутреннего аудита в Центральном банке РФ, утвержденное Приказом Банка России от 31 марта 1997 г. № 02-140; Письмо Банка России от 7 октября 1999 г. № 289-T «О мерах по повышению уровня внутреннего контроля в банках»; Положение Банка России «Об организации внутреннего контроля в банках» от 28 августа 1997 г. № 509; Письмо Банка России от 18 августа 1998 г. № 173-T «О применении Положения Банка России от 28 августа 1997 г. № 509 «Об организации внутреннего контроля в банках»; Указание Банка России от 7 июля 1999 г. № 603-У «О порядке осуществления внутреннего контроля за соответствием деятельности на финансовых рынках законодательству о финансовых рын­ках в кредитных организациях».

13 См., напр.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристь, 1999. С. 176.

14 См.: Гейвандов А.Я. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной дея­тельности в банковской сфере // Юрист. 2000. № 6. С. 25.

15 См.: Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации», ст. 2. Необходимо отметить, что казначейская система исполнения бюджета вместо банковской начала создаваться в 1992 г. (см., например: Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе»).

16 См.: СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.

17 См.: Гейвандов Я.А. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной дея­тельности в банковской сфере // Юрист. 2000. № 6. С. 26.

18 См.: Гейвандов Я.А. Государственный банковский надзор России // В учебнике: Банковское право Россий­ской Федерации. Особенная часть: В 2 т. / Отв. ред. Г.А. Тосунян. М.: Юристъ, 2001. Т. 1. С. 339.

19 Например, из ст. 19 Закона о банках следует, что меры ответст­венности, предусмотренные в ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)», применяются только в порядке надзора. Возможность применения Банком России каких-либо мер юридической ответственности к кредитным организациям в поряд­ке контроля банковским законодательством вообще не предусматривается.

20 См.: Федеральный закон «О Центральном банке (Банке России)» в редакции Федерального закона от 21 марта 2002 № 31-ФЗ, ст. 5 // С3 РФ. 2002. № 12.

21 См.: Гейвандов Я.А. Государственный банковский надзор России // В учебнике: Банковское право Россий­ской Федерации. Особенная часть: В 2 т. / Отв. ред. Г.А. Тосунян. М.: Юристъ, 2001. С. 63.

22 Информация получена на основе анализа нормативных актов Банка России, содержащихся в СПС «Консультант плюс» по состоянию на 30 мая 2008 г.

23 См.: Антипова О.Н. Стандарты банковского надзора в России. M.: ЦПП Банка России, 1999. С. 67.

24 См.: Инструкция Банка России от 1 октября 1997 г. № 1 «О порядке регулирования деятельности банков» и Положение Банка России «О введении в действие Положения «О пруденциальном регулировании деятель­ности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации» (утверждено Приказом Банка России от 8 сентября 1997 г. № 02-390) // СПС «Консультант плюс».

25 См., напр.: Приказ Банка России от 18 июля 1997 г. № 02-312 «О введении в действие «Временного положения о региональных центрах Банка России по контролю за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках».

26 См.: Антипова О.Н. Стандарты банковского надзора в России. М.: ЦПП Банка России, 1999. С. 9.

27 Так, в момент создания кредитной организа­ции упомянутые банковские процедуры являются элементами банковского регулирования. Впоследствии, например, при внесении изменений в состав учредителей, в уставный капитал и т.п., если, помимо регистрации, Банк Рос­сии оценивает ранее проведенные сделки или принятые решения с точки зре­ния их законности, имеет место не только банковское регулирование, но и банковский надзор.

28 Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. С. 48.

29 Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Вестник Банка России. 2002. № 43.

30 Федеральный закон «О банках и банковской деятельности (с изменениями от 31 июля 1998 г., 5, 8 июля 1999 г., 19 июня, 7 августа 2001 г., 21 марта 2002 г.

31 См., напр.: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»; Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле».

32 Требования к кредитным организациям, установленные ЦБ РФ: предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями; нормы создания резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь; требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на реальную оценку их финансовой деятельности, включая требования к ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности; при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций.

33 Указание ЦБР от 31 марта 2000 г. № 766-У «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций» // Нормативные акты по банковской деятельности. Выпуск № 4. 2000. С. 32.

34 Усоскин В.М. Современный коммерческий банк. Управление и операции. М., 1994. С. 102.


База данных защищена авторским правом ©ekonoom.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница